20 марта 2018г.
Земля – главное средство производства, оно вечно, составляет основу процветания человечества в пространственном и экономическом плане. Процессы управления использованием всех рукотворных средств производства осуществляются конкретными (специализированными) управленческими структурами и документами (министерства, комитеты, исполнительные органы, организации, генеральные планы и проекты различного направления, инструкции и указания и др.). Управление землёй – вечным и главным природным средством производства, в России рассредоточено между пятью министерствами, несколькими федеральными службами и агентствами, не имеет единого центра, а регулятор земельных отношений – землеустройство, не признано государственным мероприятием.
Процесс управления землёй сложный, связан с размещением новых производительных сил, реконструкцией действующих производственных комплексов с учётом технологического прогресса, а также должен учитывать социально-экономические условия и конкретные природные характеристики земельных ресурсов. При этом важно обеспечивать производственно-кооперативные связи между предприятиями, а также улучшение и сохранение природного равновесия. Советское землеустройство было направлено на количественный и качественный учёт земель, их комплексную охрану, а также на разработку генеральных схем землеустройства в составе Схем размещения и развития производительных сил страны и регионов, проектов и схем районной сельскохозяйственной планировки, проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства и др. Вся землеустроительная проектная документация служила «дорожной картой» для управленческих структур, основой для определения объектов первоочередного строительства, необходимых капиталовложений и других целей.
Начало разрушения советского землеустройства, т.е. системы государственного управления земельными ресурсами, относится к 90-м годам прошлого столетия и было выражено в осуществлении необоснованных землеустроительных действий (передача земель поселковым советам, земельные преобразования без проектов и др.); замене землеустройства кадастровым учётом земельных участков; ликвидации землеустроительных проектных-изыскательских институтов и др. Одновременно с этим упрощалась и разделялась по министерствам и ведомствам структура управления земельными ресурсами, терялись высококвалифицированные кадры, новые структуры управления комплектовались не подготовленными работниками, в учебных заведениях сокращался набор студентов по специальности землеустройство и т. д. Вместе с этим научно-теоретическая база землеустройства, сосредоточилась только в учебных заведениях, не развивалась и не укреплялась. В университетах и академиях появились необоснованные научные теории и работы такие как «участковое землеустройство», «региональное землеустройство», «инвестиционное землеустройство» и др. Это всё наблюдается и осуществляется в университетах и академиях с одобрения УМО (учебно-методические объединения).
В учебной и монографической литературе так и не появились четкие и однозначные определения таких понятий, как «устойчивое развитие территорий», «рационализация территорий, «организация территорий», «организация использования земель» и др. Практически на сегодня не разработаны прин- ципы и методы организации территории и использования земель в условиях рыночной экономики. Законодательная база в области организации территории, использования земель, прогнозирования, планирования и землеустройства не закрепляет перечисленные выше понятия, а лишь иногда отражает их с позиций того или иного ведомства.
Так, Закон «О развитии сельского хозяйства» от 29.12. 2006 г. №264-ФЗ установил … «правовые основы…. содействия устойчивому развитию сельских территорий..» и дал следующее понятие: «Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объёма производства сельскохозяйственной продукции,…………… рациональное использование земель». В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г. (утверждена Правительством РФ 30. 11. 2010г. №2136-р) приведенное выше понятие трактуется как «стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий, увеличение объёма производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, полной занятости сельского населения…., а также рациональное использование земель». Концепцией федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 гг. и на период до 2020 г. приоритетными целями государственной политики в сфере устойчивого развития сельских территорий на период до 2020 г. являются: повышение экономики…,стабилизация численности сельского населения…,, рациональное использование природных ресурсов……, создание современной инженерной инфраструктуры в сельской местности и др. Градостроительный кодекс РФ даёт совершенно иное понятие устойчивого развития территорий - «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений». Исходя из такого понятия «устойчивого развития территорий» в 2006-2012 гг. практически для всех муниципальных образований страны разработаны Проекты (схемы) территориального планирования, которые оказались не пригодными для реализации. При их разработке не учитывалась земля как базис решения вопросов территориального развития.
Такая «разноголосица» в федеральных документах и научных работах не приемлема. Во-первых, понятие «сельские территории» - понятие абстрактное, а «устойчивость» - может быть применима только к конкретной территории, т. е. имеющей установленные границы: территории хозяйствующих субъектов, административных образований и т.д. Их образование и устойчивое развитие основывается на учёте исторических условий и на естественных характеристиках природного средства производства – земли. Размещаемые на земле объекты и инфраструктура являются рукотворными средствами производства, т.е. принадлежностью земли, направленными на эффективное социально экономическое развитие социума. Поэтому устойчивое развитие конкретных территорий предполагает прежде всего сохранение и развитие сложившихся систем расселения, осуществление во всех населённых пунктах комплексного строительства, направленного на полное использование человеком природного потенциала исторически используемых земельных ресурсов соответственно сегодняшнему техническому и технологическому прогрессам. Фактически наблюдается необоснованный отток сельского населения в крупные города, на протяжении более 20-ти лет не обеспечивается формирование стабильных и эффективных организационно- хозяйственных форм использования земель, наблюдается самовольный захват земельных участков под строительство необоснованных и не предусмотренных государственных и муниципальных объектов. Росреестр, наделённый функциями охраны и контроля за использованием земель, не выполняет их, а в ежегодных отчётах отражает не полные данные о количестве, качестве и распределении земель.
Решение многих вопросов управления земельными ресурсами возможно через установление и строгое соблюдение структуры прогнозной, проектной и плановой документации, которые следует положить в основу управленческой деятельности, т.е. принимать административно-управленческие решения на основе проектных разработок. Сейчас управленческие решения принимаются преимущественно на основе Программ, разрабатываемых самими же «управленцами». Источниками данных для разработки таких Программ служат интересы «руководителей высоких рангов», но не конкретные документы или проекты, прошедшие экспертизу населения и соответствующих организаций. К сожалению, даже Федеральный закон «О стратегическом планировании в РФ» от 28 06 2014 г №172-ФЗ предусматривает разработку множества Программ и даже Программы территориального планирования, но не определяет для них исходную основу – землеустроительную документацию, определяющую потенциально возможное использование главного средства производства – земли: развитие и размещение производительных сил, совершенствование административно – территориального деления и систем расселения, территориальная организация хозяйствующих субъектов административных образований, комплекс мероприятий по использованию земель сельскохозяйственного назначения землепользователями и арендаторов.
Изложенные вопросы управления земельными ресурсами тесно увязываются с необходимостью законодательного определения последовательности разработки документов прогнозирования, проектирования и планирования рационального использования земель. Перевод составления Программ «устойчивого развития территорий» и им подобных на основу прогнозной и проектной документаций позволит исключить бессистемность многих управленческих действий, неэффективное использование бюджетных средств и инвестиций бизнес структур в развитие территорий, организацию землевладения и землепользования.
