ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ НОРМАТИВНОГО МЕТОДА РАСЧЕТА ЗАТРАТ НА ОКАЗАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Начиная с 2016 года объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания образовательных учреждений должен рассчитываться на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг. Процесс внедрения системы нормативных затрат сопровождается проблемами, связанными с применением рекомендуемой методики расчета нормативных затрат на практике, в частности в отношении отдельных статей затрат, для которых отсутствуют утвержденные нормативы. Ситуация усложнена тем, что для различных видов образовательных учреждений подходы к определению нормативных затрат различаются.

В статье рассматриваются нормативно-правовые аспекты регулирующие нормативный подход к расчету затрат для формирования муниципального задания образовательного учреждения. Раскрываются основные методы расчета нормативных затрат. Осуществлен обзор ситуации внедрения системы нормативных затрат для формирования муниципальных заданий образовательных учреждений, подведомственных муниципальному образованию «Город Астрахань». Приведена группировка нормативных затрат с выделением затрат на оказание муниципальных услуг и затрат на содержание муниципального имущества. Рассмотрены возможные подходы к определению как затрат на оказание муниципальных услуг, так и затрат на содержание муниципального имущества. Предложены методы расчета общехозяйственных затрат исходя из полезного времени использования имущественного комплекса. Обоснована необходимость применения фактических показателей для расчета отдельных видов затрат, в случае отсутствия утвержденных нормативов.

Ключевые слова: муниципальное задание, нормативные затраты, нормативный метод, общехозяйственный затраты, затраты на содержание имущества, натуральная норма, норматив.

Введение

Финансово-хозяйственная деятельность образовательных учреждений осуществляется в соответствии с муниципальным заданием, которое утверждается на срок до одного года при утверждения бюджета на очередной

финансовый год. Объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания образовательных учреждений должен рассчитываться на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг. [1]

На федеральном уровне разработаны методические рекомендации по установлению общих требований к

порядку расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), которые регламентируют процедуру расчета нормативных затрат. Однако на муниципальном уровне расчет нормативных затрат для различных видов образовательных учреждений усложняется отсутствием утвержденных норм и регламентов. Кроме того, для отдельных видов учреждений нормативный метод расчета затрат трудоемок ввиду многочисленности предоставляемых муниципальных услуг, отсюда, в данном случае, встает вопрос о целесообразности его применения.

Нормативные аспекты и методологические подходы к определению нормативных затрат

В соответствии с п.4 приказа министерства образования и науки РФ от 22.09.2015 №1040 «Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением» (далее –Приказ

№1040) нормативные затраты на оказание муниципальных услуг в сфере образования определяются в расчете на одного обучающегося по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм  обучения, федеральных государственных требований (при их наличии),  типа  образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам и т.д. [3]

Согласно п.6 Приказа №1040 определение нормативных затрат осуществляется с учетом норм материальных, технических и трудовых ресурсов, используемых для оказания муниципальной услуги, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В случае отсутствия стандартов услуг нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются структурным методом (или экспертным методом), позволяющим рассчитать нормативные затраты на единицу муниципальной услуги.

Таким образом, нормативные затраты могут быть рассчитаны с помощью трех методов:

-   нормативного метода (метода прямого счета);

-   структурного метода;

-   экспертного метода.

Нормативный метод или метод прямого счета применяется при наличии норм затрат, выраженных в натуральных показателях, таких как нормативы оснащения мягким инвентарем, медикаментами, питания, нормы потребления расходных материалов, нормативы затрат рабочего времени, расчетная потребность в коммунальных услугах и т.д. При отсутствии утвержденных натуральных нормативов  учредитель образовательной организации имеет право самостоятельно установить нормативы затрат, выраженные в натуральных показателях. Данный метод применяется в отношении затрат, напрямую связанных с оказанием муниципальной услуги в сфере образования.

Структурный метод применяется для отдельных статей затрат, для расчета которых невозможно применить нормативный метод. Структурный метод заключается в определении статей расходов пропорционально избранному основанию: объему оказываемых услуг (количество учеников, учебных часов, посещений); средней наполняемости группы; площади помещения, используемого для оказания услуги; затратам на оплату труда с начислениями персоналу, оказывающему услугу.

В случае если невозможно применить вышеперечисленные методы используется экспертный метод. При применении данного метода нормативные затраты рассчитываются исходя из экспертной оценки, например, оценки доли группы затрат, таких как расходные материалы, коммунальные платежи, трудозатраты.

Структура нормативных затрат

Для определения объема финансирования муниципальных учреждений используются нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием муниципальной услуги, и нормативные затраты на содержание муниципального имущества.

В состав нормативных затрат на оказание муниципальной услуги входят затраты, непосредственно связанные с оказанием муниципальной услуги (прямые затраты) и затраты на общехозяйственные нужды

(косвенные  расходы).  Расшифровка  затрат,  исходя  из  которых  формируется  муниципальное  задание, представлена в Табл.1.

 

Структура нормативных затрат

Таблица 1

 

Нормативные затраты на оказание муниципальной услуги		Нормативные затраты на содержание муниципального имущества
Прямые расходы	Косвенные расходы
-затраты на оплату труда и начисления на фонд оплаты труда (далее–ФОТ) работников, напрямую связанных с оказанием муниципальной услуги; -затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания услуги; -иные нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием муниципальной услуги.	-затраты на коммунальные услуги (электроснабжение в размере 90% от общего объема затрат на электроэнергию; теплоснабжение в размере 50% от общего объема затрат на отопление, холодное водоснабжение и водоотведение, горячее водоснабжение) -затраты на транспортные услуги; -затраты на оплату труда и начисления на ФОТ работников, не принимающих непосредственного участия в оказании муниципальной услуги (далее–вспомогательный персонал), который включает в себя административно-управленческий персонал (далее-АУП), хозяйственную служба и т.д.; -затраты на содержание недвижимого имущества; -затраты на содержание особо ценного движимого имущества; -затраты на услуги связи; -прочие нормативные затраты, влияющие на стоимость оказания муниципальной услуги.	-затраты на потребление электроэнергии (10% от общего объема затрат на электроэнергию); -затраты на потребление тепловой энергии (50% от общего объема затрат на тепловую энергию); -затраты на аренду недвижимого имущества; -затраты на текущее содержание имущества; -затраты на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое или особо ценное движимое имущество.

 

Определение затрат на общехозяйственные нужды, в отличие от прямых затрат, рассчитываемых нормативным методом, усложняется отсутствием нормативов финансирования. Более того, в случае оказания нескольких услуг возникают проблемы в распределении общехозяйственных затрат между услугами.

Нормативные затраты на содержание муниципального имущества не распределяются по оказываемым услугам и определяются индивидуально для каждого учреждения с целью поддержания муниципального имущества в надлежащем состоянии. Фактически данная группа затрат отражает часть расходов, которое несет учреждение вне рабочего времени (выходные дни, каникулы). Соответственно, при их расчете целесообразно использовать коэффициент соотношения нерабочих дней к общему количеству дней в году.

Обзор ситуации внедрения системы нормативных затрат для формирования муниципальных заданий образовательных учреждений, подведомственных муниципальному образованию «Город Астрахань», и рекомендуемые подходы к их определению

Процесс внедрения нормативного метода расчета затрат рассмотрен на примере образовательных учреждений муниципального образования «Город Астрахань». На данный момент на территории г.Астрахани функционирует 81 дошкольное учреждение, 61 среднеобразовательное учреждение (из них: 4 гимназии, 3 лицея), 3 прогимназии, 3 начальные школы, 6 спортивных школ, 2 интерната, 2 центра развития, 7 учреждений дополнительного образования, а также МБУ «Центр развития молодежных инициатив» и МБУ «Футбольный клуб «Астрахань». Задача внедрения нормативного метода усложняется тем, что каждому виду учреждений необходим индивидуальный подход в определении нормативных затрат. Более того, нормативный метод (метод прямого счета) в чистом виде применим не для всех статей затрат, соответственно перед муниципалитетом стоит задача определения наиболее точного метода расчета затрат на оказание образовательных услуг.

Организация расчета нормативных затрат требует разработки порядка определения нормативных затрат (далее -Порядок), которая ведется на данном этапе внедрения системы. Порядок необходим для  определения экономически обоснованных нормативных затрат на оказание муниципальных услуг в муниципальных дошкольных образовательных организациях, муниципальных бюджетных общеобразовательных организациях, муниципальных образовательных учреждениях дополнительного образования детей, учреждениях спорта и молодежной политики, финансируемых за счет средств областного и местного бюджетов. В целом, задачей данного мероприятия является утверждение методики определения нормативных затрат, которая определяет структуру и стоимость нормативных затрат на оказание муниципальной услуги и затрат на содержание муниципального имущества, исходя из которых формируется субсидия на финансовое обеспечение муниципального задания.

Рассматриваемые учреждения можно разделить на два вида: общеобразовательные учреждения и учреждения дополнительного образования. Подходы к определению нормативных затрат по данным видам учреждений будут различаться.

Для учреждений в сфере общего образования (детские сады, средне и общеобразовательные учреждения) характерен стандартный перечень образовательных услуг, что упрощает разработку методики расчета нормативных затрат. Что  касается учреждений дополнительного образования, то здесь расчет нормативных затрат крайне затруднителен, поскольку для каждого из подобных учреждений характерен широкий спектр услуг. Например, деятельность МБУ ДО г.Астрахани «ДЮСШ «Пилигрим» включает в себя дополнительные общеразвивающие и предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта, программы спортивной подготовки по виду спорта «Танцевальный спорт», организацию и проведение спортивно-массовых и физкультурно-оздоровительных мероприятий. В данном случае, расчет нормативных затрат целесообразно вести по статьям затрат, напрямую связанным с оказанием услуги (заработная плата персонала, оказывающего услугу и материальные запасы, необходимые для оказания услуги). Расчет нормативных затрат на общехозяйственные нужды для каждой услуги потребует значительных трудозатрат и индивидуального подхода в разработке методики определения нормативных затрат для каждого учреждения дополнительного образования, что в целом противоречит цели внедрения нормативного метода, а именно оптимизации и упрощения системы определения объема финансирования. К тому же, ввиду многочисленности услуг доля общехозяйственных расходов, например коммунальных платежей, затрат на выплату заработной платы АУП, содержание недвижимого имущества, в расчете на одну услугу будет крайне мала. Соответственно, для учреждений дополнительного образования наиболее оптимальным методом расчета общехозяйственных расходов является сметный метод.

Нормативные затраты на оплату труда и начисления на ФОТ основного персонала рассчитываются исходя из среднего оклада и ставки основного персонала, приходящейся на одного учащегося, с учетом территориальных коэффициентов, надбавок и доплат, а также коэффициента, определяющего размер страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.

Нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания муниципальной услуги, и иные затраты, напрямую связанные с оказанием услуги, рассчитываются исходя из натуральной нормы и стоимости запаса или иного вида затрат, а также срока его полезного использования.

Нормативные затраты на оплату труда с начислениями на оплату труда вспомогательного персонала можно определить исходя из нормативных затрат на оплату труда и начисления на оплату труда основного персонала с применением коэффициента соотношения фактического ФОТ вспомогательного персонала к ФОТ основного персонала.

Затраты на общехозяйственные нужды, за исключением затрат на оплату труда персонала, не принимающего прямого участия в оказании услуги, определяются исходя из значения натуральной нормы потребления ресурса и стоимости единицы ресурса. [4]

Однако на практике методика расчета нормативных затрат на общехозяйственные нужды сталкивается с проблемой определения норм потребления услуги, например норм потребления энергоресурсов, услуг связи, транспортных услуг и т.д. Учредитель имеет право самостоятельно устанавливать нормы затрат в натуральном выражении, в случае отсутствия утвержденных норм.

Для общеобразовательных учреждений г.Астрахани рекомендуется следующая формула определения нормативных затрат на общехозяйственные нужды:

, где 


Данный подход позволяет определить затраты, исходя из стоимости     использования имущественного комплекса в единицу времени и нормы времени его использования в процессе оказания услуги, что наиболее точно отражает интенсивность и загруженность использования имущества в процессе оказания той или иной услуги.
При определении затрат  на к-ый вид ресурса  должна учитываться стоимость единицы  ресурса (тарифы на коммунальные услуги, цена содержания прилегающей территории, цена уборки помещения, цена найма транспортного средства в месяц и т.д.) и расчетная потребность в ресурсе, которая может быть определена нормативно, либо стохастически, исходя из прогнозных данных с учетом фактической потребности за прошлые годы, либо оценочно, исходя из опытно-статистической оценки.

Также, в случае отсутствия утвержденных норм и регламентов оказания услуг, могут быть применены средние для каждой услуги затраты или сложившиеся за отчетные три года устойчивые относительные соотношения между отдельными видами затрат.

Заключение

При отсутствии утвержденных натуральных норм при расчете отдельных статей затрат могут быть использованы фактически сложившиеся показатели для определения потребности в ресурсе. Данный факт, конечно же, несколько приближает результаты расчета затрат нормативным методом к результатам ранее использовавшегося сметного подхода. Однако первостепенной задачей на стадии внедрения системы нормативных затрат в образовательных учреждениях города Астрахани является обеспечение органичного синтеза нормативного метода со сложившимся опытом определения затрат, в целях достижения оптимизации процесса составления муниципального задания.

 

Список литературы

1.     Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 №145-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/

2.     Методические рекомендации по установлению общих требований к порядку расчета объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ): письмо Минфина России от 01.10.2014 № 02-01-09/49180 // URL:http://minfin.ru/ru/perfomance/budget/nz_foiv/recomendations/

3.     Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением: Приказ министерства образования и науки РФ от 22.09.2015 №1040 // URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_188138/

4.     Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, осуществление которых предусмотрено бюджетным законодательством Российской Федерации и не отнесенных к иным видам деятельности, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением: приказ Минфина России от 1 июля 2015 г. N 104н // URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_183863/