МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБРАЗОВАНИЕ

   Оценка деятельности организации любого  организованного  процесса, в том числе и процесса расходования бюджетных средств, направлена на определение того, насколько эта деятельность является эффективной. Оценка эффективности бюджетных расходов способна служить альтернативой, как произвольному принятию решений, так и планированию бюджетных расходов «от достигнутого уровня», когда затраты определяются ранее сложившимися пропорциями, а не соображениями рациональности.

    Вопрос эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг – один из основных при анализе бюджетных расходов в целом и на образование в частности. Повышение эффективности расходов бюджетов всех уровней является важнейшим условием ускорения социально-экономического развития государства. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов оценка эффективности расходов бюджетов субъектов федерации приобретает особое значение, поскольку рост бюджетных расходов субъектов федерации на образование не всегда приводит к улучшению качества предоставления образовательных услуг. Снижение качества образовательных услуг при увеличении расходов бюджетов субъектов федерации на образование позволяет говорить о неэффективном использовании бюджетных средств.

   Несмотря на различия в формулировках современных экономистов в целом оценка эффективности заключается в соизмерении затрат и полученных от их использования результатов.

Оценку эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование следует осуществлять, полагаясь на следующие принципы:

–     оценка эффективности расходов региональных бюджетов на образование возможна при наличии их результативных показателей;

–     расходы бюджетов субъектов федерации на образование должны обеспечивать надлежащий уровень качества образовательной услуги;

–     объем и динамика расходов региональных бюджетов на образование должны обеспечивать удовлетворенность жителей субъекта федерации образовательными услугами.

    Обозначенные принципы должны явиться основой при оценки эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование.

    Расходы бюджета субъекта федерации, главным образом, связаны с оказанием государственных (муниципальных) услуг, в этой связи, считаем, что методологические основы оценки эффективности бюджетных расходов и эффективности предоставления бюджетных услуг совпадают и отличаются лишь формой проявления. Это предполагает, что оценка эффективности расходов бюджета субъекта федерации на образование должна производиться с точки зрения их влияния на результаты образовательного процесса, т.е. эффективное использование бюджетных средств предполагает достижения максимального результата – наилучшего качества образовательных услуг.

   Оценка и сопоставление затрат и полученных от их использования результатов направлены на определение того, насколько деятельность является эффективной и необходима для подготовки обоснованных решений как в частном секторе, так и в государственном.

   Для коммерческой организации очевидны как компоненты затрат – расходы на оплату труда, закупку сырья и материалов, налоги и др., так и непосредственные результаты – выпуск продукции, цена продажи и как результат – полученная прибыль.

   В государственном же секторе очевидными являются лишь расходы. В отличие от частного сектора у государственных (муниципальных) учреждений отсутствуют действенные показатели результата, которыми для коммерческих организаций являются, например, прибыль, цена акций и др. При этом, следует учитывать, что в государственном секторе, как расходы, так и результаты должны быть оценены с позиции всего общества (налогоплательщиков). К основным функциям расходов бюджетов относится удовлетворение потребностей населения в общественных благах, производство которых, в большей степени, выгодно только государству. В этой связи отдача расходов бюджета, несомненно, не может быть оценена без учета неосязаемых благ, как для отдельных индивидуумов, так и для всего общества в целом.

    Таким образом, при оценке эффективности расходов бюджета субъекта федерации, и в частности оценки эффективности расходов бюджета субъекта федерации на образование, наиболее сложным представляется оценка эффектов, получаемых от расходования бюджетных средств. Основная трудность заключается в выборе показателей, характеризующих результат. В образовании связано это, прежде всего с тем, что полученный результат является комплексным и находит свое проявление только через несколько лет после осуществления затрат. Так, расходы бюджета, направленные на финансирование образование сегодня, приведут к повышению успеваемости школьников только по прошествии некоторого времени.

Оценку эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование необходимо проводить по следующим направлениям:

1.   Выбор и расчет показателей эффективности использования бюджетных средств.

2.     Оценка показателей эффективности бюджетных расходов на образование с применением методов сравнения.

3.   Заключение об уровне эффективности бюджетных расходов.

    При оценке эффективности расходов бюджета наиболее затруднительным является выбор показателей, которые характеризуют предоставленные услуги, результаты их предоставления и взаимосвязь осуществляемой деятельности и результатов. При выборе показателей оценки количества и качества государственных (муниципальных) услуг считаем необходимым определить цели, задачи, а также конечные результаты их предоставления.

В зарубежной литературе выделяют следующие показатели, используемые для мониторинга результативности расходов2:

1.   Ресурсы (inputs) – объем фактических затрат (денежных или труда) для получения результатов.

2.    Продукты (outputs) – объем произведенного товара или предоставленных услуг за отчетный период. Под продуктом понимается завершенная работа самой бюджетной организацией или ее подрядчиков, т.е. те товары или услуги, которые организация оставляет внешним клиентам. Примером продукта может быть число учащихся, получивших образование.

3.       Результаты (outcomes) -  событие, явление или состояние, не связанное непосредственно с деятельностью, но имеющее непосредственное значение для клиентов бюджетной организации или населения в целом. Результат – это последствия деятельности, эффект от ее осуществления.

Следует отличать промежуточные результаты от конечных:

-   промежуточные результаты (intermediate outcomes) – это результаты, которые, как ожидается, позволят получить конечный результат, но сами им не являются. Промежуточные результаты отражают объем оказанных услуг. В образовании примером показателя промежуточных результатов может быть - число учеников, которым предоставляются образовательные услуги по заданной программе.

-   конечные результаты (end outcomes) – это то, что в конечном итоге требуется получить. Те результаты, которые имеют большое значение как для пользователя услугой, так и для всего населения, т.е. отражают общественно значимые социальные последствия.

   Конечные результаты могут быть как краткосрочными, так и долгосрочными. Например, планируемый итоговый результат школьного образования – общее повышение уровня образованности населения, помимо этого школьное образование призвано стимулировать экономическую деятельность. Так, долгосрочным результатом образовательных программ является рост экономической деятельности, а краткосрочным – общее повышение уровня образованности граждан. Однако данные о долгосрочных результатах не могут быть получены достаточно быстро, чтобы служить ориентиром. Для создания стимулов к улучшению программы необходимо отслеживать краткосрочные конечные результаты.

2 Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: Пер. с англ. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.

   Конечный результат – то, ради чего предоставляется услуга, польза от предоставленных услуг, как для их получателей, так и общества в целом. В свою очередь, качество предоставляемой услуги выступает одной из немаловажных характеристик конечного результата. Так, конечные результаты деятельности следует оценивать в зависимости от степени удовлетворения потребителей услуг ее качеством.

Рис.1 Схема последовательного достижения конечных результатов в общем образовании

   Объективная оценка эффективности расходов бюджета субъекта федерации на образование невозможна без учета мнения населения. Г.П. Хатри отмечает, что «главным принципом при определении результатов является поиск элементов, которые имеют прямое отношение к населению в целом и значимы для них», удовлетворенность клиентов и является одним из таких элементов.

   Мониторинг общественного мнения оценки эффективности расходов бюджетов субъектов федерации является важным критерием, позволяющим оценить достигнутый результат по следующим основаниям:

1.    Решение приоритетных социально-экономических проблем на основе изучения мнения населения об оптимальности и эффективности бюджетных средств, выделяемых на конкретные виды государственных (муниципальных) услуг, усиливает значимость качественного планирования и исполнения бюджета, отвечающего требованиям конечных потребителей услуг.

2.     Мониторинг общественного мнения выступает инструментом, позволяющим регулярно оценивать изменения, происходящие в обществе, позволяет наблюдать за реализацией и результатами бюджетной политики, проводимой органами власти на определенной территории.

3.    Мониторинг общественного мнения, в конечном итоге, является действенной формой контроля за работой органов власти, а также позволяет учитывать интересы различных социальных групп населения, повышает эффективность бюджетной политики проводимой государством в области образования.

   Таким образом, на основе мониторинга общественного мнения можно сделать определенные выводы относительно успешности проводимых преобразований с точки зрения пользователей услуг. Так, социологический опрос пользователей услуг позволяет получить информацию о конечных результатах и качестве услуг, в частности, можно получить данные об общей удовлетворенности услугами, оценку отдельных параметров качества услуг, и т.п. Однако при проведении мониторинга следует учитывать, что мнение население является в определенной степени субъективным, а критерии его оценки, могут быть подвержены колебаниям и воздействиям. Исключение представляет кабинетное исследование, которое предполагает анализ вторичной информации (статистика, аудиторские заключения, жалобы граждан на предоставление услуг и др.).

   Подобные исследования необходимо проводить в максимально короткие сроки, это позволит минимизировать искажение данных, связанное с субъективными факторами. В случае если сроки опросов растянуты, то к окончанию опросов могут измениться внешние обстоятельства, которые повлияют на мнения респондентов.

   На основе исследования мнения населения по вопросу оценки эффективности расходов бюджета субъекта федерации на образование  можно сделать определенные выводы относительно успешности проводимой в этой области бюджетной политики с точки зрения пользователей услуг.

   Следует заметить, что удовлетворенность потребителей услуг образования - выступает промежуточным результатом при оценке эффективности расходов бюджета субъекта федерации на образование.

4.    Эффективность (или удельные затраты, продуктивность) (efficiency or unit-cost ratio) – соотношение объема ресурсов и объема продуктов или результатов, полученных от расходов бюджета субъекта федерации на образование.

    При выборе показателей эффективности бюджетных расходов субъекта федерации на образование следует учитывать следующие критерии, которые должны быть присущи данным показателям:

•Показатель должен соотноситься с целями и задачами расходов бюджета субъекта федерации;

•Четкость и однозначность трактовки, простота в использовании и понимании;

•Сопоставимость – значения показателей должны быть сопоставимы во времени и позволять проводить сравнения между различными организациями и территориями;

•Экономическая целесообразность – стоимость разработки показателя должна быть разумной, т.е. выгода от использования показателя должна превышать затраты на сбор данных, их обработку, проверку и расчет показателя;

•Объективность – предполагает, что значение показателя могло быть проверено при независимом расчете;

•Статистическая надежность – значения показателя должны основываться на надежных системах сбора данных;

•Регулярность – отчетные данные для расчета показателя должны поступать на регулярной основе.

   Показатели эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование могут быть рассчитаны как на основе показателей продукта, так и на показателях результата. Так, следует разделять показатели эффективности, рассчитанные на основе показателей продукта и результата, так как вопрос выбора между ними может оказать существенное влияние на достижение целей расходования бюджетных средств. Однако показатели конечного результата, являются подлинными показателями полезности затраченных ресурсов, поскольку конечный результат – это то ради чего предоставляется услуга, польза, которую получит человек и все население в результате предоставления государственной (муниципальной) образовательной услуги.

    Для оценки эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на образование мы предлагаем использовать методологический подход, в основе которого заложено использование системы показателей оценки непосредственных и конечных результатов: экономической эффективности, результативности, эффективности бюджетных расходов. Такой подход позволит связать произведенные расходы бюджетов субъектов федерации на образование с их отдачей, с их социальной и экономической эффективностью, обеспечить взаимосвязь между бюджетными расходами с достигнутыми результатами.

Экономическая эффективность может быть рассчитана двумя способами:

1.   Отношение непосредственного результата к затратам;

2.   Отношение затрат к непосредственному результату.

   Первый способ является классическим. Второй же способ наиболее сопоставим с экономической эффективностью предоставления мер социальной поддержки населения, так как показывает фактические расходы на предоставление услуги одному  получателю. По нашему  мнению, расчет  экономической эффективности как отношение затрат  к  непосредственным результатам - является наиболее удобным для восприятия.

Соответственно показатель экономической эффективности может рассчитываться следующим образом:

 (1)

где Ef – экономическая эффективность

    Показатель экономической эффективность, рассчитанный по данной формуле, показывает величину расходов бюджета на предоставление образовательных услуг одному учащемуся.

    Для оценки эффективности расходов бюджета на образование в качестве показателя результативности, используемого для расчета показателей эффективности, целесообразно выделить тот качественный показатель конечного результата бюджетных расходов на образование, который отражает цель финансирования системы образования.

   Существует большое количество показателей результативности бюджетных расходов на образование. Так, для общеобразовательных учреждений показателями конечного результата деятельности являются, например, количество учеников, закончивших учебный год на «4» и «5», процент поступивших в вузы выпускников в первый год после окончания обучения. Однако для оценки эффективности расходов бюджета на образование целесообразно выделить один качественный показатель, который будет максимально отражать цель финансирования сферы образования – обеспечение населения качественным образованием современного уровня и выступать индикатором достижения цели. В международной и российской практике результаты тестирования, проводимые среди учащихся, используются для оценки степени достижения поставленных целей в общем образовании. В Российской Федерации применительно к системе общего образования таким показателем может выступать средний балл ЕГЭ по базовым предметам (русскому языку и математике).

    Результативность представляет собой соотношение показателя конечного результата деятельности (общественно значимого результата деятельности) к непосредственным результатам деятельности.

Так, показатель результативности бюджетных расходов на образование или качества образовательного процесса можно рассчитать по следующей формуле:

Где Р – показатель результативности бюджетных расходов

    Результативность позволяет оценить достигает ли реально данная услуга своего предназначения.

   Показатель          эффективности            бюджетных          расходов         представляет           собой        соотношение            величины достигнутого конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.где           – показатель эффективности бюджетных расходов

   Между данными расчетными показателями имеется определенная зависимость, благодаря которой оценивается эффективность бюджетных расходов:

   Таким образом, эффективность расходов бюджета прямо пропорциональна их результативности. Это означает, что для повышения эффективности расходов бюджета необходимо рассматривать два направления:

1.   При сохранении результативности неизменной - снижать расходы на предоставление услуг, при этом, не ухудшая качество;

2.   При снижении экономической эффективности необходимо повышать результативность, т.е. повышать качество, не увеличивая расходы.

    Следовательно, для повышения эффективности бюджетных расходов субъектов федерации необходимо предоставлять услуги или качественнее, или дешевле, или делать это комплексно.

    Данные показатели оценки эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование по своей сути и являются составляющими компонентами эффективности: экономичности, производительности и результативности.

    Внедрение подобной методики в процесс оценки эффективности и результативности бюджетных расходов субъектов на образование позволит анализировать динамику изменения эффективности и результативности, находить причины, влияющие на происходящие изменения, принимать своевременно соответствующие управленческие решения.

Рис.2. Модель оценки эффективности и результативности расходов бюджетов субъектов федерации на образование

    Для субъектов федерации применимы методы оценки эффективности расходов бюджета, основанные на сравнительном подходе. Выделим три метода, по нашему мнению, наиболее приемлемые для оценки эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование:

-Сравнение показателей эффективности расходов бюджетов субъектов федерации на образование с аналогичными показателями в предыдущем периоде. Такое сопоставление позволит оценить изменение эффективности бюджетных расходов на образование, по сравнению с предыдущим периодом, а также изменения в динамике за ряд лет.

-Сравнение показателей эффективности расходов бюджета на образование конкретного субъекта федерации с лучшими значениями показателя эффективности среди всех, оцениваемых субъектов федерации. Такое сравнение позволит определить максимальный реально возможный показатель эффективности, и выявить регионы, в которых имеется очевидная неэффективность, а также стать стимулом повышения эффективности. Данный метод сравнения занимает важное место при анализе эффективности, поскольку позволяет оценить эффективность бюджетных расходов в статике и с реальным достижимым показателем, давая заинтересованным лицам, прежде всего участвующим в процессе принятия решений, сведения о существующих проблемах, помогая оценить их глубину и условия для их возможного преодоления.

    На первый взгляд метод сравнения показателей эффективности расходов бюджета субъектов федерации на образование с лучшими показателями является достаточно простым. Однако применение данного метода сравнительного анализа может оказаться достаточно сложным по нескольким причинам. Во-первых, даже осознание своих недостатков по сравнению с  лучшими не способно устранить сложности на  пути осуществления мероприятий по повышению эффективности. Во-вторых, как правило, следует разрабатывать собственные пути повышения эффективности, т.к. простое копирование опыта «лучших» не всегда приводит к желаемым результатам. В-третьих, в государственном секторе цели деятельности определяются не конкуренцией между производителями и поведением потребителей, как в частном секторе, а являются результатом иного подхода.

-Сравнение показателей эффективности расходов бюджета на образование конкретного субъекта федерации со средним значением показателя эффективности расходов бюджета субъекта федерации на образование по всем регионам. Использование данного метода сравнительного анализа позволяет ранжировать субъекты федерации по критерию эффективности расходов бюджета на образование. В зависимости от значения показателя субъекты федерации могут быть отнесены к группам: с низкой эффективностью, средней эффективностью, высокой эффективностью.

   Отметим, что приведенные методы сравнительного анализа могут использоваться как для субъектов федерации, так и на уровне образовательных учреждений.

   Таким образом, объективно оценить эффективность расходов бюджета субъектов федерации на образование возможно лишь при условии использования критериев и показателей эффективности, служащих, как для количественных, так и для качественных измерений. Такая система оценки эффективности бюджетных расходов субъектов федерации, несомненно, должна носить комплексный характер. Следует отметить, что процедуры оценки эффективности расходов бюджета не заменяют политических решений, а лишь служат источником информации для их принятия.

Список литературы

1.      Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: Пер. с англ. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. M. Robinson Performance-based Budgeting. CLEAR Training Materials. Manual. - Regional Centers for Learning on Evaluation and Results.