16 апреля 2017г.
Германская федерация является одной из самых молодых федераций в Европе - она существует с 1949 г. Однако справедливости ради стоит признать, что история немецкого федеративного государственного строительства началась много раньше:
«Германский федерализм был легитимирован в первую очередь исторически, а уже во вторую - конституционно-политический». О так называемой Священной Римской империи германской нации - конфедерации, объединяющей прорву всех немецких государств: от княжеств и курфюршеств до Австрийской империи, Д. Мэдисон говорил: «Главный принцип, на котором зиждилось это сообщество, заключался в том, что империя являлась объединением суверенных правителей, что законы адресовались суверенным правителям, и это превратило империю в недееспособный механизм, не имеющий сил управлять собственными членами, беспомощный перед опасностями, угрожающими извне, и подверженный постоянным брожением в собственном чреве».
Конец конфедеративному периоду германской государственности положил Бисмарк, посчитавший возможным и необходимым объединить в единой империи все ресурсы германских государств. По его твёрдому убеждению это позволило бы превратить Германию из аморфного содружества независимых германских государств в империю, угрожающую соседям уже одним своим существованием. Примечательно, что Германская империя, в отличие от американской федерации или швейцарского союза создавалась не для защиты извне, а, наоборот, для угрозы, и немецкие государства не входили в нее, а включались насильно.
Так начался второй - бисмарковский - период германской государственности. Однако заложенная Бисмарком идеология создания Германской империи требовала продолжения насильственного имперского строительства, результатом которого стало развязывание Первой мировой войны и поражение в ней Германии. В составных частях Германии были низвергнуты монархии, а сама Германия стала демократической республикой, продолжая при этом называться «империей».
Начался третий - веймарский период германской государственности. Несмотря на использование оправдавших себя принципов американского федерализма (граждане Германии избирали прямым голосованием и руководство империи, и местные органы власти), устроено новое образование было крайне неуклюже: 14 государств из 17 входили в Пруссию с сохранением ограниченного суверенитета.
Территориальная диспропорция вышла боком, когда пришедшие к власти в Пруссии нацисты сразу подчинили себе всю Германию (для примера - пресловутое гестапо официально было прусским учреждением). Начался четвертый, самый непродолжительный период строительства германской государственности. В гитлеровский период насилие, заложенное когда-то в фундамент немецкой государственности, было возведено в абсолют. Итогом стал абсолютный крах общества и государства. Послевоенная инициатива федеративного государственного обустройства Германии исходила «сверху»- от победителей и проводилась в западной зоне. Начался пятый - федеративный - период германской государственности.
Оккупационные власти стремились видеть в новой федерации гарантию мира для окружающих Германию стран и гарантии внутреннего спокойствия для самих немцев. Страна отходила от шока тоталитарной диктатуры, и чем быстрее удалось бы создать стабильный федеративный механизм, способный обеспечить права простых немцев, тем скорее бы наступило выздоровление общества. Принятая в 1949 году Конституция ФРГ по замыслу американских оккупационных властей преследовала несколько целей. Пресекалась традиция насилия - германское государство провозглашалось демократическим, правовым и социальным. Но главное - использовался американо-швейцарский опыт федерализма.
Во-первых, устранялся прусский территориальный «комплекс» - Западная Германия состояла теперь из 11 более или менее равновеликих земель, «нарезку» которых определили оккупационные власти. (По сей день в Германии находятся скептики, считающие, что после присоединения Восточной Германии куда эффективнее было бы иметь в федерации семь-восемь земель вместо нынешних шестнадцати).
Во-вторых, на федеральное правительство возлагалась суверенная обязанность обеспечивать права и свободы граждан в землях федерации вплоть до прямого вмешательства: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на неё Основным законом, федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям» (статья 37). Кстати, именно эта статья подтолкнула Баварию - самую строптивую землю - одобрить конституцию. Американские власти продиктовали немецкой элите правила «устойчивого федерализма», выработанные собственным политическим опытом. Европейская школа федерализма пополнилась новым «учеником». Ну а прилежность и дисциплинированность этого ученика мы все наблюдаем и по сей день - эффективность германского федерализма подтвердило время.
В ходе формирования федеративных структур Германии к 2003 г. появилась необходимость в реформировании учреждения немецкого федерализма. Конституционное преобразование немецкого федерализма разделена на два периода. Первый период реформы оформлен Законом о внесении изменений в Основной закон ФРГ от 28 августа 2006 г. Второй период реформы подразумевает внесение изменений в порядок финансирования Германской федерации. Сущность основных положений первого этапа реформы германского федерализма 2006 г. заключается в следующем.
Механизм распределения государственных полномочий в Федеративной Республике Германия непосредственно связан с теорией разделения властей: каждая из традиционных ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), в свою очередь, распределяется между федеральным центром и отдельными землями. Распределение компетенции между Федерацией и землями достаточно тщательно проработано в Основном законе, причем компетенция разграничена применительно к законодательству, исполнительной деятельности и финансам.
Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагаются ст. 30 Основного закона ФРГ на земли, поскольку Основной закон ФРГ не устанавливает или не допускает иного регулирования. Это своеобразная форма презумпции компетенции земель, которая свидетельствует о принципиальной децентрализованности Германской федерации. Она означает, что если Федерация желает воспользоваться компетенцией по регулированию того или иного вопроса, то данное полномочие Федерации должно быть прямо предусмотрено в специальном конституционном положении.
Указанная презумпция находит свою дальнейшую конкретизацию в презумпции законодательной (абз.1 ст. 70 Основного закона), исполнительной (ст. 83 Основного закона) и судебной (ст. 92 Основного закона) компетенции земель. Однако в сфере международных отношений, наоборот, презюмируется компетенция федерального центра. «Германия выступает в международных правоотношениях как единое целое», - к такому выводу пришел Федеральный конституционный суд Германии [4]. Правом заключать международные договоры от имени Федеративной Республики Германия обладает исключительно Федерация (ст. 32 Основного закона). Земли располагают только лишь правомочием в рамках своей исключительной законодательной компетенции заключать договоры с иностранными государствами [5].
Рассмотрим распределение компетенции в области законодательства. Основной закон ФРГ 1949 г. различает исключительную компетенцию Федерации, конкурирующую (совместную) компетенцию Федерации и земель, а также компетенцию по принятию основ федерального законодательства (рамочное регулирование со стороны Федерации), которая является особым видом разграничения компетенции.
Если рассматривать разграничение компетенции между Федерацией и землями в ФРГ, то в принципе почти все законодательство является либо исключительной компетенцией Федерации, либо совместной компетенцией. Можно сказать, что исключительная компетенция у земель есть только в области культуры и в области обеспечения общественной безопасности.
При анализе распределения только законодательной компетенции может возникнуть впечатление, что Федеративная Республика Германия является централизованным государством и, соответственно, «слабой федерацией». Однако это не так. Немецкий подход заключается в том, что законодательная
компетенция предоставляется Федерации, а равновесие и децентрализация достигаются тем, что реализация полномочий исполнительной власти относится преимущественно к компетенции земель, потому что земли самостоятельно исполняют федеральные законы (и, конечно, свои собственные законы).
Таким образом, особенность немецкого федерализма заключается в том, что перевес Федерации в одной сфере компенсируется перевесом земель в другой. Такая модель отличается гибким и уравновешенным разделением государственных функций.
Итак, в процессе развития любого федеративного государства всегда присутствует естественная тенденция к централизации этого государства. Германская федерация в своем развитии имела подобную тенденцию к централизации. Из этого можно сделать вывод, что «необходима регулярная проверка разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами на предмет того, соответствует ли реальная действующая сегодня конституция намерениям ее создателей» [6].
Таким образом, в Федеративной Республике Германия законодательная власть практически полностью сосредоточена в руках Федерации. Исполнительная же деятельность осуществляется преимущественно землями, хотя при этом федеральный центр в ряде случаев может подвергнуть ее серьезной корректировке.
В процессе реформы федерализма были внесены изменения в вопросы разграничения компетенции между Федерацией и землями в области законодательства. В результате упразднено рамочное законодательство Федерации (ранее закрепленное в ст. 75 Основного закона). Теперь его место принадлежит исключительному или конкурирующему законодательству Федерации либо регулируется законодательством земель.
Сфера конкурирующей законодательной компетенции согласно ст. 72 Основного закона в новой редакции раскрывается сейчас в следующих категориях:
земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами (абз.1 ст. 72);
Федерация по ряду позиций, закрепленных в абз. 1 ст. 74 Основного закона: п. 4, п. 7, п. 11, п. 13, п. 15, п. 19а, п. 20, п. 22, п. 25, п. 26 - имеет право законодательства в этой сфере только, если это необходимо в общегосударственных интересах для установления равноценных условий жизни на
федеральной территории либо сохранения правового или экономического единства (абз. 2 ст. 72);
земли имеют право по некоторым вопросам (охрана окружающей среды, использование и охрана природных ресурсов, высшее образование) принимать законы, отклоняющиеся от федеральных законов;
федеральные законы по данным вопросам вступают в силу не ранее чем через шесть месяцев, если законодательство с согласия Бундесрата не установит иное;
на территории земель в случае расхождения их законов с федеральными законами по указанным вопросам действует тот закон, который принят позднее (абз.3 ст. 72);
федеральным законом может быть установлено, что федеральное законодательное регулирование, необходимость в котором отпала, может быть заменено правом земель (абз. 4 ст. 72) [7].
Итак, в 2006 г. ст. 72 Основного закона ФРГ была дополнена новым положением, согласно которому земли ФРГ приобрели право по некоторым позициям принимать законы, отклоняющиеся от федеральных законов. Земли ФРГ теперь обладают «правом на отклонение» [8]. При этом для земель установлен срок в шесть месяцев для того, чтобы отреагировать на новое федеральное законодательство с обновленным отклонением. Но из федеральной компетенции соответствующая проблематика не выведена, так как на территории земель в случае расхождения их законов с федеральными действуют те законы, которые приняты позднее.
Статья 74 Основного закона ФРГ в редакции Закона 2006 г. определяет сферу конкурирующего законодательства, перечисляя 32 позиции (акты гражданского состояния, трудовое право и социальное обеспечение, право союзов и собраний, пребывание и поселение иностранцев и др.). При этом установлено, что законы об ответственности государства, которая включена в указанный перечень, нуждаются в одобрении Бундесрата. Все остальные, стало быть, этого не требуют [7].
В отношении исполнения федеральных законов в Германии имеются также существенные нововведения. Согласно ст. 83 Основного закона ФРГ исполнение федеральных законов возложено на земли, поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного. Таким образом, в сфере исполнения федеральных законов ФРГ презюмируется компетенция земель.
Согласно абз. 1 ст. 84 Основного закона ФРГ земли при исполнении федеральных законов сами регулируют организацию властей и административный процесс, если иное не установлено федеральными законами, принимаемыми с согласия Бундесрата. Данная норма Основного закона была дополнена в 2006 г. новым положением о том, что «земли могут при этом отклоняться от федеральных законов, а новое федеральное законодательство по данным вопросам вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев, если законодательство с согласия Бундесрата не установит иное» [7].
Итак, в данном случае, как и в случае конкурирующего законодательства (абз. 3 ст. 72 Основного закона), на территории земель при расхождении их законов с федеральными действуют те законы, которые приняты позднее. Земли здесь также обладают «правом на отклонение». При этом для земель установлен срок в 6 месяцев для того, чтобы отреагировать на новое федеральное законодательство с обновленным отклонением.
К. Штарк считает, что при реализации указанных норм Основного закона ФРГ, а именно абз.3 ст. 72 и абз. 1 ст. 84, возникнут проблемы их интерпретации и практические трудности. По его мнению, в процессе отклонения земель от федерального законодательства может возникнуть следующее правовое состояние: в одних землях будет действовать федеральное право, а в других - право земель [2]. Вследствие введения «права на отклонение» земельное законодательство стало более сложным. В будущем гражданам ФРГ будет труднее ориентироваться, в каком случае следует использовать федеральный закон, а в каком - земельный закон.
Несмотря на эти сложности, посредством «права на отклонение» у земель ФРГ появляется возможность расширить свою сферу компетенции за счет компетенции Федерации и, соответственно, развиваться без обязательного согласия Бундесрата [2]. Такая правовая структура имеет функцию автоматической поддержки успешного законодательного опыта земель без дополнительных процедур легитимации закона.
В рамках реформы федеративного устройства Германии отменено рамочное законодательство Федерации (ранее закрепленное в ст. 75 Основного закона). В силу этого Законом от 28 августа 2006 г. в ст. 73 Основного закона ФРГ, которая определяет вопросы исключительной законодательной компетенции Федерации, внесены изменения.
Согласно ст. 73 в новой редакции Федерации предоставлена исключительная законодательная компетенция в области борьбы с международным терроризмом (через Федеральное ведомство уголовной полиции). К компетенции Федерации также отнесены такие вопросы, как служба связи, регистрация граждан и выдача удостоверений личности, атомная энергетика, право на ношение оружия и хранение взрывчатых веществ, ликвидация последствий войны, нотариат, охрана немецкого культурного наследия от вывоза за границу (ранее это входило в область рамочной компетенции) [7].
В сферу исключительного земельного законодательства включено регулирование государственной службы на земельном уровне, в том числе оплата труда земельных и муниципальных служащих, отбывание наказания заключенными, определение времени работы магазинов, нормирование гостиничного и ресторанного сервиса. В компетенцию земель перешли также жилищное право, право собраний и объединений, законодательство о печати [7].
В области охраны окружающей среды принцип отклонения вводится для тех статей закона, которые ранее были закреплены в рамочном законодательстве. Это означает, что земли своим законом могут «изменять» определенные части федеральных законов.
Итак, конституционная реформа федерализма в современной Германии сыграла важную роль в совершенствовании системы федеративных отношений государства. В результате масштабных изменений в функционировании германской федеративной системы в целом «кооперативный» германский федерализм был дополнен принципом конкуренции (состязательности) между землями [2].
Конституционно-правовой процесс реформирования германского федерализма в современный период указывает на то, что система федеративных отношений в Германии постоянно развивается. Совершенствование федеративной формы государственного устройства является залогом демократического развития, гражданского мира и согласия, а также стабильности сложных государств.
Список литературы и источников
1. Hade U. Zur Foderalismusreform in Deutschland // Juristen Zeitung. Tubingen: Mohr Siebeck, 2016. S. 930-940.
2. Starck Ch. Foderalismusreform. Munchen: Verlag C.H. Beck, 2007. 198 S.
3. Bundesgesetzblatt. 2016. Band I.
4. BVerfGE 2. 350 S.
5. Кровельщикова В.В. Конституционные суды земель Германии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2014. 25 с.
6. Бланкенагель А. Распределение компетенции и государственность немецких земель: три небольших урока для федеративных государств // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2013. № 3 (44). С. 52-57.
7. Grundgesetz. Textausgabe mit samtlichen Anderungen und andere Texte zum deutschen und europaischen Verfassungsrecht. 2. Auflage / H. Dreier, F. Wittreck Tubingen, 2007. 725 S.
8. Rengeling H. Foderalismusreform und Gesetzgebungskompetenzen // Deutsches Verwaltungs-blatt. 2006. S. 1537-1549.
