27 апреля 2018г.
Конституция Российской Федерации закрепляет в статье 3, что единственным источником власти в государстве является многонациональный народ России, который осуществляет её непосредственно — через референдум и свободные выборы, и через органы государственной власти и местного самоуправления [2]. Этой конституционной норме обоснованно придается значение одной из основ конституционного строя, так как она является исходной для решения теоретических и практических вопросов политико-правового и общественного развития нашего государства. В частности, она определяет многонациональный народ России в качестве не только носителя суверенитета и источника власти, но и активно действующего субъекта права. Если первая из указанных ролей «народа» в настоящее время не вызывает споров, так как отражает получившую признание концепцию народного суверенитета, то вторая роль требует определенного обоснования.
Во-первых, что следует понимать под термином – «народ»? На первый взгляд, ответ очевиден: под «народом» следует понимать всех людей, все население государства. На практике же, однако, все политические режимы — демократические и недемократические — ограничивали политическое участие части населения по тем или иным причинам. Так, в большинстве западных стран вплоть до начала XX в. существовали жесткие ограничения избирательного права, обычно в виде имущественного ценза или дискриминации женщин. И сейчас во всех странах сохраняются ограничения по возрасту, причем широко различается и установленный возраст совершеннолетия — от 21 года до 15 лет. Часто налагаются также формально-юридические ограничения, например, в отношении лиц, признанных душевнобольными, и лиц, находящихся в заключении.
В данном случае необходимо исходить из того, что народ, в отличие от населения, — это категория политическая, потому что именно народу принадлежит власть. С этой позиций субъектный состав понятия «народ» составляет лишь та часть граждан России, которой предоставлено право участия в выборах и референдуме, то есть лицам, достигшим 18-тилетнего возраста. В позитивном аспекте такая трактовка делает акцент на единстве народа, который рассматривается как некое растущее целое, в силу постепенного наделения избирательными правами всех людей. Вместе с тем надо отметить её в определенной мере условный, ограничительный характер, поскольку она не учитывает возможностей проявления политической воли со стороны лиц, не достигших 18 лет.
Во-вторых, понимание «народа» как субъекта права предполагает наличие у него как единого целого прав и обязанностей. Глава 2 Конституции Российской Федерации закрепляет исключительно права и обязанности человека и гражданина. Иными словами, права и обязанности имеют своим носителем индивида - «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (ст.17), а не коллектив. Так что если и говорить о народе как субъекте права, то лишь в процедурном динамическом аспекте: решение народа как сумма решений индивидов.
В Конституции Российской Федерации представлен достаточно широкий перечень прав и обязанностей человека и гражданина — политических, социальных, экономических и других, что делает их носителей одним из основных субъектов права. Традиционно внимание привлекают политические права, поскольку особенности реализации последних позволяют давать характеристики состояния политико- правовой сферы. Так, в России гражданин реализует свои права на уровне Российской Федерации, субъектов России, а также муниципальных образований (ч.1 ст. 32 Конституции России).
На низовом уровне власти и управления, в муниципальных образованиях, политические права граждан проявляются в сфере местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ определяет местное самоуправление как «форму осуществления народом своей власти,... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ч.2 ст.1) [6]. А в статье 3 указанного Закона конкретизируются формы осуществления прав — это участие в местных референдумах, муниципальных выборах, иные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Приведенные нормы Закона свидетельствуют, что единого права на осуществление местного самоуправления [1, С. 633-634] нет, оно представляет собой совокупность отдельных прав граждан, объединенных одним содержанием и целью — решение вопросов местного значения. Конкретные формы этих прав представляют собой различные способы волеизъявления населения — непосредственного и опосредованного.
В обобщающих работах по муниципальному праву вопрос о субъектах муниципального права и муниципально-правовых отношений, в частности гражданах, зачастую раскрывается поверхностно [4, С. 103-105; 3, С. 29-30; 12, С. 26-27] и требует дополнительного рассмотрения. Сама множественность прав на осуществление местного самоуправление ставит вопрос об особенностях их осуществления гражданами — ограничений (цензов) и условий реализации.
В Федеральном законе № 131-ФЗ данным вопросам отведена глава 5: формы осуществления местного самоуправления разделены на 2 группы — непосредственного осуществления (местный референдум, муниципальные выборы, голосование и сход граждан) и участия в осуществлении местного самоуправления (правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и иные формы). Приведенные формы осуществления местного самоуправления обладают своими особенностями, которые требуют дополнительного правового регулирования в муниципальных правовых актах, помимо федерального и регионального законодательства. Соответственно возможности граждан как субъектов права в различных ситуациях будут изменяться.
В настоящее время исчерпывающим образом урегулировано осуществление гражданами права на местный референдум, голосование и избирательные права. Так, установлены возрастные цензы — гражданин, достигший на день голосования, 18 лет имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, голосовать на местном референдуме (ч.1 ст. 4 Федерального закона № 67-ФЗ); гражданин с 21 года может быть избранным выборным должностным лицом (ч.8 ст.4) [7]. В этом же законе сформулированы и общие нормы в отношении лиц, лишенных права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме, - признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч.3 ст.4). Только пассивного избирательного права лишены лица, имеющие гражданство иностранного государства (ч.3.1 ст.4), осужденные к лишению свободы за определенные преступления, имеющие неснятую и непогашенную судимость, а также до истечения специального срока в 10 и 15 лет с момента снятия или погашения судимости (ч.3.2 ст.4).
Федеральный закон № 67-ФЗ затрагивает право граждан на участие в местном референдуме и муниципальных выборах, на которых выбираются депутаты и выборные должностные лица; особенности самой процедуры формирования представительного органа и назначения главы муниципального образования устанавливаются в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов России (ч.3 ст.34 Федерального закона № 131-ФЗ). Для других органов местного самоуправления особенности их формирования регулируются иными нормативными правовыми актами: для местной администрации и контрольно-счетного органа муниципального образования — это Федеральные законы № 25-ФЗ [8] и № 6-ФЗ [5]. Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ «на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой».
В федеральном законодательстве в ряде случаев указываются и более низкие возрастные цензы — 16 лет для лиц, участвующих в организации и осуществлении территориального общественного самоуправления (ч.6 ст.27 Федерального закона № 131-ФЗ), или организующих публичные мероприятия в форме митингов и собраний (ч.1 ст.5 Федерального закона № 54-ФЗ; для организатора демонстраций, шествий и пикетирований требуется достижение возраста 18 лет) [10]. Примечательно, что в обоих ситуациях мы имеем дело с формами участия в осуществлении местного самоуправления, а не непосредственного его осуществления.
Анализируя текст главы 5 Федерального закона № 131-ФЗ можно выделить, что для других форм осуществления прав на местное самоуправление федеральный законодатель либо прибегает к отсылке на общую норму, либо напрямую не указывает ограничения. В качестве примера можно привести нормы регулирующие порядок проведения схода (ст.25, 25.1), правотворческой инициативы (ст.26) и опроса (ст.31), где в качестве субъекта выступают жители муниципального образования — граждане, обладающие избирательным правом. В иных случаях — это нормы, касающиеся порядка проведения публичных слушаний, общественного обсуждения (ст.28), собрание (ст.29), конференция (собрание делегатов) (ст.30) и обращения в органы местного самоуправления (ст.32) — в тексте указываются неопределенные по содержанию понятия «жители, население, граждане». С учетом территориальной основы организации местного самоуправления, здесь имеются в виду только те жители, население и граждане, которое проживает на территории конкретного муниципального образования.
В данной ситуации необходимо обращаться к муниципальным правовым актам, которые регулируют отмеченные институты. Так, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч.4-5 ст.28), соответственно Положение о порядке проведения в муниципальном округе Оккервиль называет инициаторами публичных слушаний (ст.3) граждан, обладающих активным избирательным правом [11]; требования к участникам, по-видимому, должны содержаться в ином правовом акте — о порядке участия граждан в обсуждении.
Что касается порядка проведения собраний и конференций, то он во многом зависит от качества в котором этот институт выступает — как форма участия в осуществлении местного самоуправления он регулируется уставом муниципального образования, как непосредственная форма территориального общественного самоуправления — уставом территориального общественного самоуправления. А значит и критерии участников будут разными — с 18 и 16 лет соответственно.
Наконец, порядок обращения в органы местного самоуправления основывается на нормах Федерального закона № 59-ФЗ, который не устанавливает ограничителей по качествам субъекта [9].
Список литературы
1. Авакьян, С. А. Конституционное право России: Учебный курс. - 2-е изд. - Т. 1. - Москва, 2006.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // СПС- Консультант плюс.
3. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - 3-е изд. - Москва: Проспект, 2011. - 672 с.
4. Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Кокотова. - 4-е изд. - Москва: Юрайт, 2014. - 567 с.
5. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: федер. закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. №131-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
7. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от от 12.06.2002 № 67-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
8. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
9. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
10. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федер. закон от 19.06.2004 №54-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
11. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в ВМО МО Оккервиль: решение МС ВМО МО Оккервиль от 19.10.2017 № 83 // http://mo-okkervil.ru/dokumenty/polozheniya- poryadki/polozhenie-o-poryadke-organizatsii-i-provedeniya-publichnykh-slushaniy-v-vmo-mo-okkervil-ot- 2017-10-19-nomer-83-_690
12. Шугрина, Е. С. Муниципальное право России. - 2-е изд. - Москва, 2007. - 672 с.
