12 мая 2016г.
Основная идея федерализма состоит в том, что это не закрытая модель, которую можно применить только к определенной стране, следующей тем же путем и имеющей те же компоненты, количество и качество элементов, которые имела страна, в первый раз использовавшая эту модель, даже не зная, что она создавала новую методику исполнения политической власти.
Существует несколько элементов, характеризующих федеративное государство. Для начала следует отметить один: штаты-участники и центральная власть располагают полномочиями, которые они получают непосредственно от граждан, взаимодействуя с ними напрямую. Этот элемент является наиболее важным в поддержании равновесия власти федеративной системы, он сдужит краеугольным камнем системы образования государства. Если в государстве центральная власть слишком сильна, а власть штатов-участников слаба, есть опасность образования децентрализованного унитарного государства. Если же центральная власть слаба, а штаты-участники сильны, то существует риск, что такое содружество станет конфедерацией, а кроме того, это может стать причиной политического распада.
Правда в том, что конституцией, в которой должны быть записаны все основные правила политической инженерии федеративной системы, установлены механизмы, призванные гарантировать идеальный баланс между субъектами политической системы. Это влечет верное исполнение обязанностей властями посредством правильного понимания своих функций, обеспечивая в то же время развитие демократического режима, так как должно быть в любом достойном федеративном государстве.
Важно заметить, что для строительства законного федеративного государства нужно иметь минимальные необходимые данные для равномерного разделения власти, а также демократию, поскольку она в качестве политического режима стимулирует сознательное участие граждан в общественных делах, позволяя постоянно укрепляться прямому общению между политическими субъектами. Необходимость распространения решений центральной власти на граждан штатов-участников сделала возможными пересмотр конфедеративной системы и строительство федеративной [5].
Таким образом, юридическое существование федеративного государства выражается в конституции в правовом и политическом смысле, а не в соглашении. Настоящая цель федеративной конституции — собрать несколько территориальных единиц в совместную организацию, подчиняющуюся общей юридической системе. В связи с этим основным и характерным для любой федеративной конституции является наличие общего устава штатов- участников, который выражается в системе их прав и обязанностей перед федерацией. Такой устав входит в федеративную конституцию, но независим от конституций каждого штата-участника.
Именно поэтому М. Гарсия-Пелайо утверждает, что в федеративном государстве в некоторых случаях функционирует одна власть для всех территорий и граждан. В других же случаях существует множество властей. При такой системе гражданин в одних сферах подчиняется центральной власти, в других — региональным властям. Поэтому так важно в федеративной конституции разделить полномочия между федерацией и штатами- участниками. Это гарантирует штатам-участникам наличие того политического статуса, который записан в конституции каждого из них.
Методика разделения полномочий является наиболее важной темой в федеративной системе для существования центральной власти, сильных штатов-участников и конституции. Касаясь разделения полномочий, М. Гарсия-Пелайо представляет классификацию, которую я считаю наиболее верной. Вот она: 1) особенные случаи, для которых законодательная и исполнительная деятельность или один из этих видов деятельности полностью принадлежат одной из сторон, будь то федерация или штаты-участники. Эти полномочия могут быть разделены на: а) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежат только федерации. В такой ситуации исполнение может быть как прямым посредством федеральных органов, так и косвенным посредством штатов-участников, которые в этом случае действуют как федеральные органы под надзором и присмотром федерации. Соединенные Штаты Америки являются примером первого варианта, Швеция — второго; б) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежит только штатам-участникам; в) случаи, в которых законодательную деятельность выполняет федерация, а исполнительную — штаты- участники; г) случаи, в которых законодательную деятельность выполняют штаты- участники, а исполнительную — федерация; 2) частные случаи, т. е. те, которые могут регулироваться как штатами-участниками, так и федерацией. Они подпадают под следующую классификацию: а) штаты-участники могут выполнять законодательную деятельность, только если федерация не исполняет своих полномочий; б) случаи, когда деятельность отдана штатам-участникам при условии, что федерация может осуществлять законодательную деятельность при необходимости; в) случаи, когда основная законодательная деятельность выполняется федерацией, а детальная или регламентарная принадлежит штатам-участникам. [6]
В дополнение к вышесказанному следует добавить, что существует два метода формального разделения полномочий: наиболее общий состоит в обозначении федеральных полномочий, как происходит в США, и отделении не вошедших в список для исполнения штатами и, наоборот, обозначение полномочий штатов- участников и отделение всех остальных для исполнения федерацией, как происходит в Канаде.
Первоначально американская техника намного преувеличила значение системы эксклюзивных полномочий как для штатов-участников, так и для центральной власти, что постепенно было изменено при помощи Верховного суда. Это развилось в знаменитую теорию подразумеваемых полномочий, применяемых, чтобы узаконить деятельность центральной власти при исполнении определенных задач, необходимых для консолидации американской федеративной системы.
Законодательной власти всегда принадлежит ведущая роль на американской политической сцене. Это настолько очевидно, что не будет ошибкой заметить: история американской федеративной системы, как и история США вообще, строится вокруг решений Верховного суда, в течение более 200 лет адаптировавшихся к новым потребностям страны, у которой всегда имелась цель ограничить внутреннюю власть, обеспечивая ее равновесие. Все это делается, учитывая первую составляющую федеративной системы — конституцию. [3]
Основные характеристики федерализма. Рассмотрим основные характеристики федералистской системы.
Не считаю, что только такая форма государства, которая отвечает всем данным американского федерализма, может называться федералистской. Американская система не является лучшей моделью федералистской системы и единственной существующей. Поскольку эта система была создана первой, она оказывает заметное влияние на те государства, которые хотят быть федералистскими. Поэтому невозможно, говоря о федерализме, не обращаться к его истокам, т. е. к первой стране, принявшей эту систему сосуществования различных сфер политической власти и давшей этому феномену его основные особенности. В любом случае важно иметь в виду, что не существует идеальных и чистых форм федерализма.
Забегая вперед, отмечу, что не намереваюсь прикладывать максимальные усилия для того, чтобы рассмотреть федерализм во всех политических режимах, как это делают некоторые авторы, очарованные положительными сторонами этой системы государства. Ограничим свой анализ основными характеристиками, особенно теми, которые кажутся наиболее значимыми для обеспечения эффективного ограничения власти посредством адекватного и эффективного распределения политических полномочий в стране. Важнее не то, чтобы государства, которые называют себя федералистскими, отвечали всем выделенным характеристикам, а то, чтобы посредством определенной методики различные субъекты политической власти могли выполнять свою работу таким образом, чтобы она обеспечивала потребности граждан и в то же время гарантировала их свободы.
Любая федеративная система должна по меньшей мере отвечать следующим характеристикам: а) наличие конституции; б) наличие двух юридических институтов: центрального и второстепенного, причем последний обладает автономией, т. е. собственными полномочиями, возможностью самоорганизации, а также выбора правительства и членов законодательной власти, которые имеют полномочия для законодательной деятельности по вопросам, установленным федеральной конституцией, а также ресурсы, необходимые для выполнения своих обязанностей; в) неразрывность федеративной связи; г) частичная законодательная деятельность, выраженная в разработке общих законопроектов при поддержке сената, который должен обеспечивать равноправие; д) наличие конституционного трибунала, который следит за распределением полномочий; е) возможность вмешательства со стороны федерации.[4]
Такие характеристики присущи первой стране, которая использовала федеративную систему. Повторим: это не говорит о том, что все страны, которые хотят быть федералистскими, должны обязательно соответствовать этим характеристикам, так как у каждой страны свои история и реальность. Кроме того, федеративные организации динамичны.
На самом деле главное — это отношение интеллектуальной лояльности к феномену федерализма. Невозможно увидеть федерализм в унитарном децентрализованном государстве или конфедерации, так как эти политические реалии отвечают своим собственным характеристикам, отличным от присущих федерализму.
Таким образом, чтобы определить, является ли государство федеративным, помимо того, что это государство должно быть не составным, а объединенным, необходимо провести проверку, которую мы назвали «проверка качества».
Такая проверка основывается на определении наличия основных элементов федерализма в государственном устройстве стран, которые считают себя таковыми. Первый элемент, о котором мы поговорим, — наличие конституции, т. е. фундаментального закона, который определяет правила игры в отношениях политических властей. Другими словами, должны будем проверить, устанавливает ли конституция — основной документ государства явное разделение полномочий между членами федерации и в то же время определяет ли она сферы влияния центральной власти и штатов-участников.
Ясно, что в настоящее время распределение полномочий не так линейно, как было в то время, когда была разработана американская Конституция. Поэтому, для того чтобы понять, как ее применить к более современной модели разделения полномочий, надо обратиться к пояснениям, имеющимся в Конституции. Сегодня к полномочиям каждого участника объединения, которые уже существуют и всегда должны существовать под страхом исчезновения федерации, добавляются совместные и общие полномочия.
Закончив этот первый этап, определив наличие конституции, надо узнать, рассматривает ли эта конституция больше одной политической сферы политической власти, поскольку существует конституция, не признающая больше одной сферы политической власти, как, например, Конституция Франции. Наличие у государства конституции не обязательно означает, что это федеративное государство. Его можно считать федеративным только в том случае, если в его конституции признается больше одной политической власти. Кроме того, каждая сфера этих политических властей должна составлять правовой организм, т. е. должна управляться своей собственной конституцией, хотя все отдельные конституции должны подчиняться законам, устанавливаемым федеральной конституцией. В любом случае должны иметься федеральный конституционный орган и уставные конституциональные органы, которые подчиняются собственным законодательным процессам, способным создавать полномочия, прямые и косвенные, не нарушая схемы, выработанные федеративной конституцией.
Несмотря на все вышесказанное, этих двух характеристик недостаточно для того, чтобы определить государство как федеративное. Необходимо, чтобы в конституции государства были обозначены сферы влияния каждого участника, т. е. указано, что и частные власти, и центральная власть имеют эксклюзивные полномочия, и они признаются частными субъектами юридическими лицами. Несмотря на то что так называемые совместные полномочия имеют большое значение в федеративном государстве, эксклюзивные полномочия необходимы для того, чтобы охарактеризовать его как таковое. [2]
Наличие полномочий также основывается на наличии ресурсов, которые будут использованы для их выполнения. В конституции должно быть четко прописано, из каких источников получают ресурсы для выполнения отведенной деятельности каждым участником, так как финансирование всегда является важным вопросом в совместном государстве.
При этом не стоит забывать, что все входящие субъекты должны участвовать в разработке общих решений. Это осуществляется с помощью законодательной палаты или Федерального сената. Сначала сенаторы США выбирались на законодательных ассамблеях штатов-участников. В связи с внесением поправок в Конституцию в начале XX в. они стали избираться гражданами своих штатов, так же как и депутаты. В любом случае количество сенаторов осталось неизменным для всех штатов-участников, так как их функция заключается в том, чтобы гарантировать автономию штатов-участников от центральной власти.
В дополнение к этим элементам конституция должна обеспечить неразрывность федеративной связи, так как это одна из тех характеристик федерации, которая делает ее отличной от конфедерации и придает ей характер вечного объединения. Именно потому, что федерация делает ставку на уважение к отличиям, в ее конституции уточняется наличие эксклюзивных полномочий для каждого участника, что априори недопустимо для тех стран, которые вступают в объединение, желая в скором времени отделиться. Следуя этой логике, укажем другой необходимый элемент федеративного государства, а именно, федеральное вмешательство, т. е. лишение полномочий того штата- участника, который, нарушая правила игры, способствует распаду федерации.
Это единственная оговоренная в конституции федеративного государства возможность вмешательства центральной власти в автономные сферы политической власти штатов-участников. Если конфликт решается каким-либо другим способом, отличным от вмешательства посредством конституционного суда, то такую систему нельзя назвать федеративной. Поэтому конституционный суд — это главное в федеративной системе. Без авторизации конституционного суда и без признания права этого органа на решение конфликтов ни одна федерация не может существовать. Федеративная система сделала великий вклад в историю человечества: решение государственных конфликтов с помощью правовой организации, за которой все участники признают право последнего слова в вопросах распределения полномочий между штатами. Правда, Конституция Швейцарии не авторизует Конституционный суд решать вопросы полномочий между своими участниками, однако это является исключением из правила и отражает характеристики, присущие этой конкретной стране, в которой серьезные решения принимаются всеми гражданами.
Таким образом, государство, которое хочет называться федеративным, должно иметь конституцию и по крайней мере две сферы политической власти, а входящие участники должны обладать определенной автономией и возможностью участия в решениях центральной власти. Кроме того, необходимо наличие конституционного суда для решения возникающих конфликтов.
Список литературы
1. Андерсон Д. Политическая релевантность федерализма в XXI веке // Испания и модели федерализма. – Мадрид, 2014. – № 204. – С. 14-19.
2. Араухо Л. А. Общие характеристики федерализма; Бастос С. (координатор). О новой федерации. Сан- Паулу, 2015. – С. – 56-59.
3. Арнолд Р. Фундаментальные концепции немецкого федерализма. Пример для испанской реформы? // В Испании и автономии. Размышления 25 лет спустя. – Барселона, 2015. – 65 с.
4. Верготтини Д. де. Сравнительное конституционное право / пер. и введ. П.Л. Верду. – Мадрид, 2015. – 92 с.
5. Воттс Р. Л. Испания: подпольная многонациональная федерация? // Испания и модель федерализма. – 2010. – № 5. – С. 17-19.
6. Кампос П. Б. Начала федерализма: образование североамериканской модели. Рейес А., Кампо Х. Х., Эчеваррия Х. Х. С. Конституционная демократия. Исследования в честь профессора Франсиско Рубио Льоренте. Мадрид, 2014. – 142 с.
