12 мая 2016г.
Аннотация: статья посвящена некоторым моментам в области действий заказчика в закупочных процедурах, исходя из их квалификации и добросовестности.
Ключевые слова: заказчик, конкуренция, объект закупки, поставка товаров, контрактная система.
Summary: the article is devoted to some points in the customer action pane in the procurement process, on the basis of their qualifications and integrity.
Key words: the customer, the competition, the subject matter of the procurement, delivery of goods, the contract system.
При осуществлении закупок долгое время стоит вопрос квалификации действий заказчика, определяющего при описании объекта закупки требования к характеристикам продукции, подходящим описанию товара только одного производителя. Прежде почти все территориальные управления ФАС, рассматривая жалобы участников закупок на аналогичные действия заказчика и условия ограниченной закупочной документации, признавали их нарушением, выражающееся в сокращении количества участников торгов и сдерживании конкуренции на торгах [7]. Более того представлялась скрытая договоренность заказчика с производителем, чья продукция соответствовала необходимым характеристикам. В итоге производитель получал преимущество при участии в закупке.
Заговор на торгах всегда признается основательным нарушением антимонопольного законодательства. В соответствии со ст. 14.32 КоАП РФ заключение контракта, ограничивающего конкуренцию, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, влечет привлечение к административной ответственности в виде штрафа [3].
Изложенному противоречит право заказчика самостоятельно устанавливать критерии товара, так как только он формирует свою потребность и вправе рассчитывать на ее удовлетворение. Особым примером может служить закупка медикаментов и медоборудования.
До принятия Федерального закона о контрактной системе сотрудники антимонопольного органа постоянно указывали на неполноту закупочной документации, когда ее характеристики подходили продукции одного производителя. В настоящее время большинство территориальных антимонопольных служб приходит к выводу о том, что указанный факт сам по себе не является нарушением. Проведя анализ решений территориальных управлений ФАС России, выделяются другие обстоятельства, характеризующие действия заказчика.
Конститутивным моментом при составлении технического задания и описании предмета закупки согласно ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе является спрос заказчика, который при планировании и проведении закупок должен исходить из необходимости обеспечения государственных и муниципальных нужд [6]. Так ст. 13 указанного Закона определено, что одной из миссий проведения торгов является выполнение функций и полномочий государственных и муниципальных органов [8]. Вывод о приоритете потребностей и нужд заказчика при формировании технического задания и описании объекта закупки выделяется во многих правовых актах контролирующих органов.
Заказчик имеет право детализировать закупку в аукционной документации, указать такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций.[5].
Вместе с тем основной целью законодательства, регламентирующего порядок проведения торгов, выявление в результате подрядчика, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет соответствовать целевому эффективному использованию финансовых средств, предотвращению злоупотреблений в сфере закупок.
Большинство контролирующих органов опираются не только на роль нужд заказчика, но и дополняют к этому тот факт, что настоящее законодательство не сдерживает заказчика в возможностях по уточнению характеристик предмета закупки.
Таким образом, Законом не предусмотрено ограничений по включению в аукционную документацию требований к товару, являющихся значимыми для заказчика; не запрещается заказчику проводить закупку товара, выпускаемого единственным поставщиком. Указание в документации конкретных характеристик поставляемого товара предусмотрено законодательством о закупках [5].
Описание объекта закупки должно содержать функциональные, технические, качественные, количественные, эксплуатационные характеристики объекта закупки, позволяющие определить объект закупки. Но все-таки по возможности следует использовать типовые показатели, требования, обозначения и терминологию.
В большинстве случаев предметом закупки является поставка продукции, а не его производство. Так как принять участие в закупке может неопределенное число лиц, в том числе ориентированных на поставках разнообразной продукции, ограничение конкуренции отсутствует.
Из этого следует, что основное значение имеет субъектный состав возможных участников размещения заказа - наличие нескольких поставщиков, а не производителей.
В то же время описание объекта закупки не может содержать ссылки на товарные марки, фирменные наименования, названия производителя, так как данное уточнение подразумевает коррупциогенные проявления. Так можно предположить, что для заказчика не имеет значения, кто будет поставлять товар, а главное, чтобы он приобретался у определенного производителя, который в свое время находится в сговоре с заказчиком.
Следует выделить, что часты случаи, когда заказчики размещают сведения о закупке, не обращая внимания на вступившие в силу изменения в законодательстве. Часто под копирку вставляют информацию подобных заказов, ранее размещенных на портале закупок иными заказчиками. Более того, некорректно устанавливают сроки, допускают ошибки в оформлении документации.
Одну из аналогичных ошибок допустило Управление здравоохранения правительства ЕАО, проигнорировав постановление Правительства РФ от 05.02.2015 № 102 "Об установлении ограничения допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в котором определена конкретная медицинская продукция. За данное нарушение Управление было привлечено к административной ответственности.
Необходимо, чтобы в государственных и муниципальных учреждениях ответственнее соблюдали положения регламента размещения закупок, опираясь на актуальные законодательные акты, такие как федеральный закон № 44, в которых конкретно определены все правила к оформлению заказов.
Отделением Общероссийского народного фронта в ЕАО проводится ежедневный надзор закупок. Ежемесячно проверяется от 200 до 1 тысячи разнообразных закупок, контроль проходят вся размещенная в открытом доступе документация.
В общем, в 2015 году было проверено свыше 6-ти тысяч. Недочеты выявлены почти в половине закупок.
В связи с этим работа государственных заказчиков влечет ответственность и требует квалифицированной подготовки. Так, например, в США каждое действие контрактных офицеров контролируется государственными надзорными службами и находится под зорким наблюдением общественности и СМИ, а с другой подвергается различным влияниям со стороны подрядчиков, продвигающих свои блага. На этом основании они крайне нуждаются в наличии конкретного регламента закупок, соблюдая который они сохраняют собственную профессиональную безопасность. В 1976 г. был создан Федеральный институт закупок, осуществляющий подготовку и повышение квалификации работников данного профиля (в России подобных высших учебных заведений нет). Учитывая "восприимчивость" должности заказчика, Конгресс США законом 1988 г. определил требования к добросовестности указанной группе служащих (стандарты этического поведения). Оплата труда данных сотрудников в среднем выше, чем у иных государственных служащих, учитывая как требующуюся квалификацию, так и степень ответственности и "искушений"[1]. Введение в РФ отличительной заработной платы для сотрудников, работающих в контрактной сфере, значительно повлияет на снижение уровня коррупции.
Иногда в особых ситуациях позволяется проводить закупки товаров или услуг неконкурентным методом (закупки у единственного источника). В данном моменте представитель заказчика обязан письменно мотивировать причины применения выбранного способа, что в какой-то мере происходит и в России.
Особый интерес в США проявляется к мобилизации малого бизнеса к выполнению государственных контрактов, в том числе и на субподрядных условиях. При заключении крупных контрактов в качестве одного из условий отбора применяется обязательное вовлечение малых фирм к субподрядам.[4]
В настоящее время в России существует системный недостаток в госзакупках, который основан на низком уровне конкуренции в стране. Это говорит о том, что количество предприятий, способных выполнять задачу подряда, не такое большое, как хотелось бы. Но это проблема не госзакупок как таковых, а большой вопрос развития малого и среднего бизнеса.[2]
Перечисленная правовая практика достоверно свидетельствует, что само по себе определение заказчиком предмета закупки с помощью критериев, соответствующих параметрам товара одного производителя (перепродавцов одного товара может быть большое количество), не подразумевает нарушений. Вопрос об ограничении конкуренции действиями заказчика на торгах следует изучать в сумме с другими факторами, влияющими на комплектование документации о торгах.
Но не стоит забывать, что, даже не смотря на все вышесказанное, всегда будут участники торгов, которых не устраивают положения документации, в независимости, проиграли они конкурентную борьбу за закупку по итогам торгов либо просто сразу почувствовали свою неконкурентоспособность до подачи заявок на участие. Жалобы, подать которые имеют право все участники, постоянно будут поступать в антимонопольные органы, но иногда они помогают выявить серьезные нарушения в контрактной системе вплоть до коррупционных проявлений.
В целях совершенствования профессиональных качеств контрактных служащих необходимо следующее:
=> создание профильных направлений обучений на базе существующих высших учебных заведений;
=> разделение функций контрактных управляющих и специалистов, осуществляющих технический надзор над выполнением контрактов;
=> сокращение объемов подготавливаемых контрактов одним специалистом путем увеличения штата контрактных управляющих, так как 1 специалист, подготавливая за рабочий день 10 и более проектов контрактов, по причине спешки допускает ошибки, которые влекут немалые штрафы.
Список литературы
1. Закон "Об этике служащих государственных органов", Конгресс США 1978 г.
2. Интервью главы ФАС России И. Артемьева от 22.07.2013 на портале Torg94.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
4. Раздел 41 «Общественные (государственные и муниципальные) контракты» Свода законов США.
5. Решение Ярославского УФАС от 11 июля 2014 г. по делу N 05-02/197Ж-14.
6. Спиридонов С.А. Проблемы законодательного разделения нужд Российской Федерации, государственных заказчиков и бюджетных учреждений при заключении государственных контрактов// Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4.
7. Федеральный закон от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
8. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О защите конкуренции».
