13 мая 2016г.
Профессор Ю.А. Тихомиров еще в 1974 году отмечал, что «управление сейчас стало более сложным, разветвленным, и если с помощью права не вносили бы ритм, четкость, порядок, строгие измерения деятельности людей, коллективов, организаций, то весь хозяйственный и управленческий механизм потерял бы ту устойчивость, без которой он не может функционировать» [1, с. 721] и пришел к правильному выводу о том, что управление требует четкого правового режима, строгой упорядоченности.
Управление государственными делами требует высокой организованности, компетентности и професси- онализма. Управление предполагает непрерывность функционирования государства, которое должно своевременно решать задачи, стоящие перед ним, объединять для этого усилия многие организации и массы людей, рационально использовать ресурсы общества.
Такое его развитие обусловливает особенности управления обществом и механизм государства. В юридической науке под механизмом понимается структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы.
В разное время, исходя из задач государства, механизм включал не только государственные органы, но и общественные объединения, организации, которые проводили в жизнь его решения, осуществляли религиозное или идеологическое воспитание.
В целом управленческая деятельность - это вид сознательной человеческой деятельности, направленный на эффективное функционирование индивидуально или коллективно осуществляемых работ по выполнению тех или иных целей, задач, функций. [2, с. 49]
Под управленческой деятельностью в государственном управлении следует понимать воздействие на общественную жизнедеятельность со стороны органов государственной власти и населения через аппарат управления, который сосредотачивает в себе всю управленческую информацию, оказывает прямое воздействие на общественные процессы, поведение и деятельность населения.
Любая управленческая деятельность как самостоятельное явление имеет свое внутреннее содержание и формы проявления, к которым относят процессуальные (процедурные) формы; формы внешнего проявления - издание актов управления, совершение иных юридически значимых и организационных действий; нравственно- этические проявления, а также формы ее правового опосредования. [3, с. 9]
Основным орудием государственной власти считается государственный аппарат и его оформленные звенья — государственные органы.
Современное государство характеризуется наличием разнообразных задач и функций, от профессионального и точного осуществления которых зависит существование всей общественно – политической системы. Поэтому в структуру государства входит такая составляющая, как профессиональный корпус служащих, организация и деятельность которого регламентируется законодательными актами. Аппарат государственных служащих обеспечивает деятельность всех ветвей государственной власти. Особенно это наглядно проявляется в системе органов исполнительной государственной власти, объективно требующей осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права, свободы и законные интересы граждан.
Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права - государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально- культурным и административно-политическим строительством. Несмотря на определенные различия в точках зрения, почти все авторы подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом все подзаконное исполнительно-распорядительное, координирующее и контрольное государственно-властное воздействие справедливо квалифицируется как государственное управление. [4, с. 157, 12-13]
Как известно, содержание государственного управления включает ряд обязательных элементов, в число которых относятся: анализ ситуации, сложившейся в системе управления; определение цели управленческого воздействия и ресурсов, необходимых для ее достижения; принятие субъектом управления решения о содержании и порядке действий; доведение принятого решения до объекта управления; организация обратной связи; проверка содержания деятельности объекта управления в целях достижения поставленной цели, включающая контроль за деятельностью объекта управления, допускающий при необходимости применение к объекту управления мер государственного принуждения.
Вместе с тем, форма управления представляет собой юридический способ внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности, в то время как правовая форма, проявляя юридическую сторону управления, заключается в обеспечении необходимого оформления содержания, структуры управленческой деятельности, а также принимаемых управленческих решений с целью упорядочивания самой управленческой деятельности и ее организующего воздействия на деятельность управляемых субъектов.
При этом, государственная власть - один из видов социального управления: «всякое проявление власти есть управление». [5, с. 38]
Пространство государственной власти - это «сфера, где принимаются управленческие решения и осуществляется непосредственное руководство государством». [6, с. 7]
Говоря о методах административно-правового воздействия теоретик государственного управления профессор Г.В. Атаманчук утверждает, что это «способ, прием, действие лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, которые связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственной управленческой деятельности». [7, с. 251] Указывая, что методы государственного управления «применяются в определенной последовательности, цикличности, диктуемой интересами и целями подготовки, принятия и исполнения управленческих решений. Этапы управленческой деятельности... именуются в научной литературе стадиями (циклами) управленческой деятельности». [8, с. 252]
А.П. Коренев правильно отмечает, что «само назначение органов государственного управления и наделение их полномочиями управленческого характера объективно обусловливают необходимость предоставления им права на совершение исполнительно-распорядительных действий по своему усмотрению». [9, с. 73]
Так, компетенция органов государственной власти - ключевое понятие публичного права, ядро управленческих решений.
Как известно, процесс управления реализуется через управленческие решения, подготовка которых - это технология разработки (принятия) решений. В свою очередь, технология разработки решений - это совокупность последовательных действий, которые складываются из отдельных этапов, процедур, операций.
Как отмечает В.И. Кожевин, акт управления - это «разновидность управленческого решения». [10, с. 166]
Вместе с тем, Г.В. Атаманчук характеризует управленческую деятельность как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, призванную обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий. [11, с. 239-240]
Акты-документы, в свою очередь, согласно утвердившейся в науке концепции, следует подразделять на нормативные акты и акты применения права. При этом следует выделить особо акты индивидуального применения права. Например, распоряжение руководителя учреждения или организации, приказы военных начальников по личному составу, ордера на квартиры и т.п. Таким образом, становится видно, что акты индивидуального применения права отражают многогранный характер отношений в обществе, так как они принимаются практически всеми органами управления. Индивидуальные акты управления, в свою очередь, подразделяют на оперативно-исполнительные и правоохранительные. [12, с. 96]
Так, В.Н. Вежновец, раскрывая содержание актов применения, отмечает, что посредством их происходит конкретизация нормативных установлений: определяется, каким образом воля государства, выраженная в норме, может быть реализована в отдельно взятой управленческой ситуации, посредством актов применения обеспечивается максимальный учет ее особенностей, и в силу этого вырабатывается наиболее оптимальное управленческое решение. Результатом этой конкретизации выступает индивидуальный акт, который служит как бы связующим звеном между нормой права и отдельным правоотношением. [13, с. 11]
Д.Н. Бахрах в работе Административное право России отмечает, что индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правоприменительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения и др. [14, с. 277]
А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов указывают, что индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, поскольку они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти. Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. [15, с. 245]
Рассматривая показатели действий органов власти, а также итоги их деятельности, прежде всего, необходимо обратить внимание на формирование системы управленческого документооборота, упорядочение процедур исполнения управленческих решений, отработку механизмов совершенствования системы управления снизу, путем предложений самих участников - служащих регионального аппарата.
В этой связи, комплекс мероприятий по достижению управленческих целей Йозеф Кхол разделяет на две группы: 1) управленческие решения; 2) управленческие действия, указывая, что они рассматриваются как система и, взятые отдельно, они не могут быть характеристикой управления как деятельности. [16, с. 12]
Вместе с тем, далеко не секрет, что в нашей стране «зафиксированы случаи принятия органами власти управленческих решений на основании принципов «двойных стандартов», создания административных барьеров при реализации гражданами и субъектами предпринимательской деятельности своих прав». [17, с. 5]
Нельзя обойти вниманием, что непоследовательные управленческие решения самого высокого уровня рассматриваются как одна из главных причин роста преступности в нашей стране. [18, с. 44-49]
Как указано в докладе «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты» [19], рассмотренном на заседании подкомиссии по проблемам противодействия коррупции в Российской Федерации, наибольшую опасность для общества несет коррупция в аппаратах государственной власти и местного самоуправления, прежде всего в сферах выработки и принятия управленческих решений.
В связи с этим необходимо не обстрагироваться от юридического прогнозирования как средства предотвращения ошибок принятия нормативных и управленческих решений, предупреждения возможных негативных социальных последствий.
Как уже указывалось выше, в качестве основных стадий и присущих им этапов государственного и муниципального управления выделяются такие этапы как: принятие государственных решений, с использованием указанных выше административно-управленческих, нормативно-правовых, организационных, политических, экономических, информационно-идеологических методов государственного и муниципального управления реформированием, обеспечивающих в том числе взаимосогласованную деятельность всех субъектов процесса реформирования для достижения установленных целей и задач и исполнение принятых решений.
Список литературы
1. Тихомиров Ю.А. Юридические вопросы управления // Вопросы управления экономикой. М., 1974. С. 721.
2. Карпов А.В. Психология менеджмента. М., 2006. С. 49.
3. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев, 1990. С. 9.
4. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах. Т. 1. М.: Норма, 2002. С. 157; Россинский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М.: Право и закон, 2001. С. 12 - 13.
5. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 38. См.: Он же.Управление на основе права. М., 2007.
6. Андреев Д., Бордюгов Г. Пространство власти от Владимира Святого до Владимира Путина. М.-СПб., 2004. С. 7.
7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2006. С. 251.
8. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 3-е изд., доп. М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2005. С. 252.
9. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 73.
10. Кожевин В.И. Акты управления как форма деятельности органов исполнительной власти // Правовая реформа в Российской Федерации: общетеоретические и исторические аспекты: Межвузовский сборник научных статей / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2002. С. 166.
11. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997. С.239 - 240.
12. Алексеев. С.С. Теория права. М., 1999. С. 96.
13. Вежновец В.Н. Индивидуальные акты органов внутренних дел по охране общественного порядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1987. С. 11.
14. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 277.
15. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1997. С. 245.
16. Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М.: Прогресс, 1975. С. 12.
17. Опенышев О., Бут Н. Свобода экономической деятельности // Законность. 2008. № 8. С. 5.
18. Кабанов П.А. Неэффективная политика реформирования России в конце XX века как одна из основных причин криминализации российского общества (политико-криминологическое эссе) // Следователь. 2004. N 7. С. 44 - 49.
19. URL: http://www.oprf.ru.
