31 января 2016г.
В настоящее время уровень загрязнения окружающей природной среды в России очень высок, что имеет огромные отрицательные социально – экономические, экологические, политические и иные последствия.
Во многих промышленных регионах России, как, например, в Свердловской области, особо остро стоят проблемы охраны окружающей среды, так как влияние работы промышленных предприятий на окружающую среду значительно.
В исправлении создавшейся ситуации органам прокуратуры принадлежит важная роль, что обусловлено особым местом прокуратуры среди правоохранительных, контрольных и надзорных органов в России, осуществляющих свои функции в сфере использования и охраны земель.
Прокуратура – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [2]).
Под деятельностью прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе следует понимать соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы об охране земель в промышленном регионе и регламентирующих права граждан в указанной сфере, государственными органами исполнительной и представительной (законодательной власти), органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду, закрепленного в ст. 42 Конституции РФ, является основной целью прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе.
Для более полной характеристики данной деятельности необходимым является определить ее задачи, поскольку задачи в конечном счете конкретизируют цель деятельности прокуратуры.
В свою очередь задачи вытекают из функций прокуратуры – осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст.1 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации»). Данные задачи конкретизируются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных и других прокуроров специализированных прокуратур, других нижестоящих прокуроров, а также в решениях коллегии прокуратур различных уровней. Среди приказов Генерального прокурора РФ, конкретизирующих задачи прокуратуры в данной области, можно привести, в частности, приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Задачи прокурорской деятельности в области использования и охраны земель в промышленном регионе можно разделить на общие – которые присущи различным видам и направлениям прокурорской деятельности (и в том числе, являющиеся отдельными подзадачами специальных задач прокуратуры), а также на специальные – относящиеся к конкретному направлению деятельности прокуратуры – прокурорской деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе.
К общим задачам прокуратуры в области охраны земель в промышленном регионе можно отнести:
- обеспечение своевременного выявления нарушений законов;
- обеспечение своевременного устранения нарушений закона;
- предупреждение нарушений закона.
Одной из важнейших задач прокуратуры в области охраны земель в промышленном регионе, имеющей специальный характер, является усиление и совершенствование прокурорской деятельности, направленной на обеспечение исполнения законов государственными органами исполнительной и представительной власти, органами местного самоуправления. Эта деятельность прокуратуры связана с проверкой законности правовых актов, издаваемых данными органами в сфере использования и охраны земель, а также законности принимаемых ими решений и действий (бездействия). Поскольку издаваемые этими органами правовые акты, действия и решения направлены к регулированию правоотношений в сфере использования и охраны земель с участием множества различных субъектов (коммерческих и некоммерческих организации, других органов) от качества принимаемых данными органами правовых актов, действий и решений, будет зависеть состояние законности в этой сфере.
Непосредственно с задачей усиления и совершенствования прокурорской деятельности по обеспечению исполнения законов органами управления связана другая задача прокуратуры в данной сфере. Поскольку функции по осуществлению государственного и муниципального земельного контроля возложены на специально уполномоченные государственные и муниципальные органы, от качества работы которых непосредственно зависит количество выявляемых прокурорами правонарушений, одной из основных задач деятельности прокуратуры в сфере использования и охраны земель является обеспечение правовыми средствами повышения качества и активизация работы данных органов.
Только при достаточно активной работе органов земельного контроля, а также надлежащем взаимодействии контролирующих органов различных уровней и органов прокуратуры возможно достижение положительных результатов в области охраны земель в промышленном регионе. При этом следует стремиться к совершенствованию механизма взаимодействия не только перечисленных органов, но и общественных организаций и граждан.
В связи с этим, следующей задачей прокуратуры является организация и усиление работы прокуратуры по работе со средствами массовой информации с целью освещения результатов работы органов прокуратуры по восстановлению законности в области использования и охраны земель в ходе промышленного производства, повышение уровня эколого-правовой культуры работников предприятия, населения в целях соблюдения требований экологического законодательства и экологических прав граждан, выполнение ими экологических обязанностей, обеспечение их участия в осуществлении природоохранительных мероприятий.
Одной из важнейших задач прокуратур областного и приравненного к ним уровня, а также вышестоящих прокуратур является совершенствование работы по организации в нижестоящих прокуратурах деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства по охране земель в промышленном регионе.
Систему органов прокуратуры, осуществляющих деятельность по обеспечению соблюдения природоохранного законодательства, а также законодательства по охране земель образуют: Управление по надзору за исполнением природоохранного законодательства Генеральной прокуратуры РФ, межрегиональные природоохранные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ (прокуратуры субъектов РФ в тех регионах, где не действуют межрегиональные природоохранные прокуратуры), межрайонные природоохранные прокуратуры, приравненные к прокуратурам районов.
Кроме того, проверки исполнения законодательства об охране земель также проводятся и прокуратурами городов и районов.
Функции по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в прокуратурах субъектов Российской Федерации осуществляют соответствующие отделы. В частности, в прокуратуре Свердловской области надзор в указанной сфере осуществляется отделом по надзору за исполнением законов в экологической сфере, который входит в состав Управления по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры области. При этом отдел осуществляет надзор за исполнением законодательства об использовании и охране различных элементов окружающей среды (водных объектов, атмосферного воздуха, животного мира и др.).
Вместе с тем думается, что существенным пробелом в организации работы прокуратур субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны земель является отсутствие отделов, осуществляющих деятельность, направленную на обеспечение исполнения законодательства об охране земель, в том числе в промышленности, поскольку именно на прокуратуры субъектов Российской Федерации возложена большая часть задач по организации прокурорской деятельности в данной сфере. В связи с этим полагаю, что необходимо в прокуратурах субъектов РФ создать отделы по осуществлению деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель.
Организация работы нижестоящих прокуратур в этом направлении имеет свою специфику, что связано с особенностями конкретных территорий (регионов, городов, районов), в частности, касающимися распределения земель различных категорий и их использования, количества расположенных промышленных предприятий, относящихся к отраслям тяжелой промышленности, и интенсивностью их работы и т.д. Все это должно учитываться при планировании и проведении проверочных мероприятий.
В настоящее время, как свидетельствует практика, в погоне за сиюминутной прибылью любыми путями, личным обогащением вопросы охраны окружающей среды порою становятся второстепенными или попросту игнорируются [1, с.6].
Прокуратура должна, используя предоставленные ей полномочия, пресекать нарушения технологических процессов и режимов работы промышленных производств, ведущие к загрязнению земель вредными веществами, их захламлению, нарушению, деградации.
Думается, что на созданные в прокуратурах субъектов РФ отделы по осуществлению деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель, следует возложить осуществление деятельности и решение следующих задач в данном направлении:
- непосредственный надзор за исполнением законов об охране земель государственными органами власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
- руководство деятельностью нижестоящих прокуратур, что в первую очередь связано с поручением проведения проверок исполнения законодательства об охране земель поднадзорным субъектам, с выполнением конкретных проверочных мероприятий;
- обеспечение взаимодействия с иными правоохранительными и контролирующими органами при осуществлении деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель;
- контроль за организацией и результативностью работы нижестоящих прокуратур по осуществлению деятельности по обеспечению исполнения законодательства в указанной области;
- непосредственная организация рассмотрения, рассмотрение и разрешение обращений юридических и физических лиц в соответствии с требованиями действующего законодательства, приказов, указаний и распоряжений Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ;
- участие в заседаниях судов общей юрисдикции и арбитражных судов при рассмотрении дел о нарушении законодательства в рассматриваемой области;
- участие в работе по обучению кадров и проведению стажировки работников прокуратур, разработке указаний, рекомендаций и пособий для прокуроров;
- планирование работы в указанной сфере деятельности;
- оказание городским, районным, межрайонным и специализированным прокурорам методической и практической помощи по вопросам организации деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель, в том числе в промышленности;
- аналитическая работа и обобщение работы отдела и нижестоящих прокуратур;
- информационная работа.
Представляется, что обязанности по осуществлению деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе следует закрепить за конкретными работниками данного отдела.
В настоящее время действующим законодательством недостаточно урегулирован вопрос об осуществлении надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель, что создает значительные трудности.
Думается, что для решения данных проблем необходимо принять Федеральный закон «Об охране земель в промышленных регионах», в который включить отдельную главу об организации и осуществлении деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение исполнения законодательства об использовании и охране земель в промышленных регионах, в которой закрепить понятие деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, ее цели, задачи, полномочия прокурора и применяемые правовые средства.
Список литературы
1. Винокуров Ю.Е., Сугробов А.С. Деятельность прокуратуры в сфере охраны окружающей среды. – М.: О-во «Знание» Российской Федерации, 1992.
2. ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-I // СПС «Консультант Плюс»