01 сентября 2017г.
Местное самоуправление является «формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ч.2 ст.1 Федерального закона №131-ФЗ) [9]. Определение акцентирует внимание на традиционном для современных государств институте народовластия (демократии), который в контексте указанного федерального закона может расцениваться как частный случай реализации конституционного принципа (ст.3 Конституции РФ) [2], так и специфический уровень власти — наиболее приближенный к населению, занятый решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности последнего, и, наконец, обладающей ярко выраженными местными особенностями.
В институте местного самоуправления проявляются философские категории «общего», «особенного» и «единичного». Переплетение этих категорий во многом обусловлено распределением властных полномочий в данной сфере общественных отношений. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), поэтому властные полномочия в этой сфере требуют особого регулирования. Федеральный закон №131-ФЗ закрепил за федеральными органами государственной власти, прежде всего, «определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом» (ст.5), а «правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом» — за органами государственной власти субъектов России (ст.6). Иными словами, правовое содержание категории «общее» в местном самоуправлении определяею органы государственной власти Российской Федерации, а категории «особенное» — органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В действительности такого четкого разграничения провести нельзя. Во-первых, граница между указанными категориями динамично изменяется в силу того, что в практике распределения предметов совместного ведения прослеживается тенденция к расширению компетенции федеральных органов власти и сужению — региональных органов власти. Во-вторых, Российская Федерация оставляет за собой правовое регулирование особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях — в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях, в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра «Сколково», на территориях опережающего социально-экономического развития (см. ст.80-82.3 Федерального закона №131-ФЗ), а также в других случаях, определяемых необходимостью интенсификации экономического развития отдельных территорий.
Что касается правового содержания категории «единичное», то оно определяется на муниципальном уровне, населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.
«Единичность» или, можно сказать, «индивидуальность» связана, во-первых, с необходимостью решения вопросов местного значения, перечень которых, согласно главе 3 Федерального закона №131-ФЗ, определяется для каждого из 4 видов муниципальных образований отдельно, и предусматривает возможностью его уточнения применительно к отдельным муниципальным образованиям, что дополнительно дифференцирует последние. Во-вторых, федеральный законодатель указал, что вопросы местного значения должны решаться исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Не будет преувеличением сказать, что все, находящееся за пределами правового регулирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обладает местным характером, решается исходя из местных особенностей.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой сложный институт, в котором переплелись «интересы» всех уровней публичной власти, прежде всего, государственной в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и муниципальной в лице муниципальных образований.
На муниципальном уровне важную роль играют «исторические и иные местные традиции». В научной литературе уделяется малое внимание этому понятию: в работах обобщающего характера [3; 4; 6; 7; 8; 14] и в комментариях к Федеральному закону №131-ФЗ [1; 11] воспроизводятся формулировки федерального закона, в силу того, что для авторов главное значение имеют общие для всех муниципальных образований принципы организации местного самоуправления, а местные особенности всего лишь «оттеняют» первые. Или, что встречается также довольно часто, местные особенности рассматриваются в контексте вопроса об источниках муниципального права [например, 7, с.157-159] — место правового обычая и его связи с традиционным образом жизни.
Вместе с тем, есть научные работы затрагивающие вопросы местных традиций и их значения для местного самоуправления. Так, Р. М. Усманова отмечает, что органы местного самоуправления активно и широко учитывают местные традиции в своей деятельности, например, при возвращении исторических названий географическим объектам, использовании исторических институтов управления (старосты, сходы, советы старейшин), при поддержке внешних связей, традиционных празднеств [13]. Приведенные примеры следует дополнить теми, которые прямо указаны в действующем законодательстве — это установление официальных символов (ст.9 Федерального закона №131-ФЗ ), определение границ муниципальных образований (п.3 ч.1 ст.11) и наименований представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч.3 ст.34). Элемент местных традиций прослеживается в правовой, территориальной, организационной, а также экономической основах местного самоуправления.
Влияние местных традиций не следует рассматривать как неограниченное: Российская Федерация является правовым государством, а значит, деятельность органов местного самоуправления и сфера применения местных традиций ограничены рамками действующего законодательства, федерального и регионального. Несмотря на организационную и функциональную самостоятельность местного самоуправления (ст.12, 131-132 Конституции РФ), органы государственной власти являются субъектами муниципально-правовых отношений, и в ряде случаев они резервируют средства вмешательства, например, механизмы временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (см. ст.75 Федерального закона №131-ФЗ). В каких-то случаях это вмешательство является оправданным, в каких-то может быть спорным.
Один из таких случаев — это установление официальных символов муниципального образования. Как известно, слово «символ» имеет значение отличительного знака. Символы сопровождают человечество возможно на протяжении всего его существования: появились они когда возникла необходимость выделить какой-то предмет или какого-то субъекта из ряда похожих. Со временем количество символов увеличивалось, а их значения углублялись и дифференцировались настолько, что в эпоху Средних веков возникла прикладная область знаний — геральдика — а) наука о составлении герба как системе специальных знаний о форме, композиции и цветах герба, б) наука, изучающая гербы, их историю возникновения и использования. Вместе с наукой о флагах (вексилологией) она относится к вспомогательным историческим дисциплинам.
Расцвет символики не случайно приходится на период феодализма. Во-первых, это было связано с особенностями теологического мировоззрения человека того времени, а истолкование сущности общественных явлений и процессов происходило через упрощение и уподобление чему-то известному, как правило, в символической форме. Во-вторых, средневековое общество было сословным, в котором каждой социальной группе отводилось свое место и их символика выступала в качестве зримого отражения идентичности. В таких условиях происходило становление геральдики: символика меняется и количественно, за счет личных (родовых) гербов, гербов отдельных социальных групп, гербов населенных пунктов и территорий.
В России активная работа по составлению и использованию символов (гербов) также приходится на период феодализма: в течении первого (XVI — XVIII века) и второго периодов (XVIII — начало XX века) появляются первые гербы, происходит восприятие западноевропейских геральдических традиций, в 1722 г. создается уполномоченный орган — Герольдмейстерская контора [например, 12, с.11-21]. С 1917 по 1992 годы, в советское время старые геральдические традиции оказались прерваны, а разрабатывавшиеся территориальные гербы отражали изменившиеся общественные реалии. С 1992 года можно отсчитывать начало нового, российского, периода, связанного с созданием при Президенте Российской Федерации Геральдического Совета.
Начало активных работ по составлению территориальных (городских и областных) гербов в России относится к XVIII веку, концу которого каждый город в Российской империи должен был иметь собственный герб. Огромную роль в этом процессе сыграло государство, о чем свидетельствует присутствие в большинстве гербов знаков царского милости (корона, двуглавый орел) [12, с.190-193]. Существовавшие территориальные гербы дореволюционного и советского времени стали основой для развития символики современных публично-правовых образований — муниципальных. Участие Российской Федерации обеспечивает специальный государственный орган при Президенте Российской Федерации.
Согласно Положению о Геральдическом совете, это совещательный и консультативный орган, образованный в целях проведения единой государственной политики в области геральдики (ст.1 Указа Президента РФ №856) [10]. Из перечня основных задач этого органа следует выделить две — ведение Государственного геральдического регистра Российской Федерации и разработка рекомендаций по вопросам учреждения и использования официальных символов и отличительных знаков для органов местного самоуправления (ст.4 Указа Президента РФ №856 ). Методическая деятельность Совета направлена на создание средствами геральдики («короны достоинства») иерархической системы гербов муниципальных образований [5]. Однако как показывает опыт разработки и утверждения муниципальных гербов, в настоящее время эта задача не реализована ,и более того вряд ли будет осуществлена , поскольку и разработчики, и муниципалитеты реализуют свой «творческий потенциал» в этом вопросе, а не учитывают рекомендации Геральдического совета. Надо также заметить, что время для подобных проектов упущено: что выглядело целесообразным в XVIII и XIX веках, не является таковым в XXI веке.
Список литературы
1. Борисов, А. Н. Комментарий к Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС-Консультант плюс.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
3. Кудилинский, М. Н. Муниципальное право России / М. Н. Кудилинский, И. А. Шевелева. - Санкт- Петербург: С.-Петерб. гос. ун-т, 2005. - 224 с.
4. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - 3-е изд. - Москва: Проспект, 2011. - 672 с.
5. Методические рекомендации по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований: утверждены Геральдическим советом при Президенте Российской Федерации от 28 июня 2006 года: [офиц. сайт]. — URL: https://sovet.geraldika.ru/article/21037
6. Муниципальное право России / Под ред. Н. С. Бондаря. - 4-е изд. - Москва: Юрайт, 2014. - 794 с.
7. Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Кокотова. - 4-е изд. - Москва: Юрайт, 2014. - 567 с.
8. Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Костюкова. - Москва: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 687 с.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. №131-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
10. О Геральдическом совете при Президенте Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1999 г. №856 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
11. Постатейный комментарий к Федеральному закону №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. А. Г. Бабичева, С. Ю. Наумова // СПС-Консультант плюс.
12. Соболева, Н. А. Российская городская и областная геральдика XVIII — XIX вв. / Н. А. Соболева. - Москва: Наука, 1981. - 264 с.
13. Усманова, Р. М. Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально- правового регулирования/ Р. М. Усманова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2014. - № 3. - С. 46 — 50.
14. Шугрина, Е. С. Муниципальное право Российской Федерации / Е. С. Шугрина. - 2-е изд. -Москва: Проспект, 2007. - 672 с.
