31 января 2016г.
Ни одно государство не может быть признано правовым без развитых элементов гражданского общества.
При этом гражданское общество нельзя понимать как противовес государству. Демократическое государство создает необходимые правовые предпосылки для развития институтов гражданского общества, содействует их активизации, вовлечению граждан в общественную деятельность, а институты гражданского общества, в свою очередь, оказывают поддержку позитивным действиям публичной власти12.
Подобное сотрудничество выгодно как различным институтам гражданского общества, так и государственным органам, к которым в том числе относится институт Уполномоченного по правам ребенка.
Однако специфика института Уполномоченного по правам ребенка такова, что он обладает множеством общих признаков с институтами гражданского общества. Также как и общественные объединения в сфере защиты прав детей, Уполномоченный по правам ребенка является посредником между государством и несовершеннолетним. Для него тоже свойственна работа на основе принципов независимости, инициативности, гуманности, открытости и доступности.
Основным методом работы Уполномоченных по правам ребенка в России является не принуждение, а убеждение, основанное на авторитете правозащитника, а также обоснованности и разумности его позиции.
В России и во многих зарубежных странах концепция независимого института детского омбудсмена зарождалась под эгидой общественных движений, осуществлявших деятельность, направленную на улучшение обеспечения прав детей со стороны государства. В настоящее время в Израиле, Индии и ряде других стран Уполномоченный по правам ребенка функционирует в статусе общественной организации, а не государственного органа13.
Ряд специалистов в области защиты прав несовершеннолетних прямо относят института детского правозащитника к гражданскому обществу. Уполномоченный по правам ребенка Мурманской области Б. Коган даже предлагает внести дополнения в Конституцию России. Согласно его мнению: «Уполномоченные по правам ребѐнка – это не общественная приѐмная жалоб, как нас пытаются представить, а институт гражданского общества. Однако в Основном законе нашего государства институтом гражданского общества до сих пор является только адвокатура. Считаю, что этот пробел надо исправить и официально узаконить положение уполномоченного по правам ребѐнка в Конституции страны»14.
Таким образом, институт Уполномоченного по правам ребенка обладает как признаками органа государственной власти, так и признаками элемента гражданского общества, что позволяет сделать вывод о двойственности его юридической природы.
В любом случае, деятельность Уполномоченного по правам ребенка во многом направлена именно на повышение эффективности сотрудничества между государством и общественными институтами.
Зарубежными детскими омбудсменами в этой сфере накоплен более богатый опыт, который позволяет оперативно добиваться принятия необходимых мер по защите прав детей за счет активного привлечения к решению проблем общественных организаций, независимых средств массовой информации и других институтов гражданского общества.
В России подход к институтам Уполномоченного по правам ребенка и гражданского общества отличался от зарубежного, и отказ от монополии государства на деятельность общественных объединений в нашей стране произошел только в начале 90-х годов прошлого века.
12 Грудцына Л.Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: Автореф. докт. дис. М., 2009.
13 Ржевская Л.В. Институт уполномоченного по правам ребенка: опыт России и зарубежных стран // Юридический мир. 2010. № 8.
14 Полпред собрал омбудсменов // Невское время. Северо-Запад. 28.05.2013. С. 1.
Современные подходы позволяют добиваться более устойчивого диалога между публичной властью и гражданским обществом, способствуют гибкости механизма правового воздействия на общественные отношения, повышают доверие граждан по отношению к государственной власти в субъектах Российской Федерации15.
Уполномоченные по правам ребенка в большинстве регионов активно сотрудничают с общественными институтами по различным направлениям. Например, Уполномоченным по правам ребенка в Пензенской области совместно с детскими общественными организациями только за первые шесть месяцев 2014 года было проведено более 20 публичных мероприятий, в том числе более 10 мероприятий в рамках общественно-просветительской и аналитической работы16.
К сожалению, некоторые общественные объединения, взаимодействуя с детскими правозащитниками, в первую очередь преследуют свои политические цели, а не восстановление нарушенного права ребенка. Например, в конце 2014 года депутаты законодательного собрания г.Санкт-Петербурга обвинили определенные общественные организации и депутата Государственной Думы В.В. Милонова в организации «травли» Уполномоченного по правам ребенка в г.Санкт-Петербурге С.Ю. Агапитовой17. Это не единственный случай, когда проблемы защиты прав детей недобросовестные политики пытаются использовать для давления на различные государственные органы.
По нашему мнению, в нормативные акты, регулирующие правовой статус регионального Уполномоченного по правам ребенка необходимо внести положения о том, что Уполномоченный по правам ребенка обязан соблюдать в своем поведении политическую нейтральность – не высказывать публично в прямом или косвенном виде свои политические симпатии и антипатии, не участвовать в качестве должностного лица в любых политических акциях.
Подобные изменения законодательства позволят избежать использования проблем детей в недобросовестных политических целях.
Однако положительных примеров сотрудничества между Уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и обществом значительно больше. Одной из форм взаимодействия между ними является организация работы различных общественных (экспертных) советов. Эти совещательные органы, действующие на общественных началах, создаются при Уполномоченном по правам ребенка для оказания ему консультативной помощи по вопросам защиты прав и законных интересов ребенка.
Анализ регионального законодательства показывает, что законодателями различных регионов предусмотрено создание:
- экспертных советов (в статье19 Закона Республики Карелии о региональном Уполномоченном по правам ребенка18),
- общественных советов (в статье 7 Закона Ярославской области19),
- общественных экспертных советов (в статье 16 Закона Волгоградской области20),
- консультативных советов (в статье 4 Закона Брянской области21) и т.д.
В юридической науке под экспертным советом понимается коллегиальный орган, участие в работе которого принимают лица, обладающие специальными познаниями в той или иной области (наличие профессионального признака)22. Целью его создание является содействие Уполномоченному по правам ребенка в вопросах, требующих специальных познаний (целевой признак). В свою очередь, общественный совет может состоять из лиц, например, имеющих активную жизненную позицию, и его целью может быть создание власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина переговорной площадки с органами власти и т.д. По этой причине целесообразна организация при Уполномоченном по правам ребенка в субъектах Российской Федерации обеих структур.
15 Данилина Т.В., Тесленко И.В. Пути совершенствования взаимодействия общественных организаций и Уполномоченного по правам ребенка в Свердловской области [Электронный ресурс] // URL: http://www.scienceforum.ru/2014/411.
16 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Пензенской области за 2014 год [Электронный ресурс] // URL:http://penza.rfdeti.ru/files.php.
17 Официальный сайт депутата законодательного собрания Санкт-Петербурга Максима Резника [Электронный ресурс] // URL:http://maximreznik.ru/?p=5348.
18 Закон Республики Карелия от 11.03.2011 г. № 1468-ЗРК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Карелия» // Карелия, № 18,17.03.2011.
19 Закон Ярославской области от 28.12.2010 г. № 55-з «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской области» // Документ-Регион,№ 103-а, 29.12.2010.
20 Закон Волгоградской области от 09.01.2007 г. № 1403-ОД «Об уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области» //Волгоградская правда, № 9, 19.01.2007.
21 Закон Брянской области от 11.11.2013 г. № 98-З «Об Уполномоченном по правам ребенка в Брянской области» // Официальная Брянщина,№ 33, 20.11.2013.
22 Лукашова, Н. Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной : конституционно-правовой аспект: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 147.
При этом в законодательстве субъектов Российской Федерации не конкретизируется правовой статус указанного коллегиального органа. Как правило, региональным законом предусмотрено, что положения об общественных (экспертных, коллегиальных) советах и их составы утверждаются самим Уполномоченным по правам ребенка.
Несмотря на пробелы нормативного урегулирования вопроса, следует отметить положительный опыт работы подобных советов в некоторых регионах. Так члены Экспертного совета по вопросам защиты прав и законных интересов ребѐнка при Уполномоченном по правам ребѐнка в Свердловской области требовательно и критически подходят не только к действиям различных чиновников, но и к работе самого Уполномоченного по правам ребенка в регионе. Например, на заседании Экспертного совета Свердловской области в феврале 2013 года с повесткой дня «О положении семьи и детей в Свердловской области» было отмечено, что доклад регионального Уполномоченного по правам ребенка носит информационный, а не аналитический характер; в представленном им материале отсутствует стратегия и тактика решения конкретных проблем, которые вытекают из приведенной статистики, не отражен уровень взаимодействия всех звеньев системы социального сопровождения детей23.
Национальной Стратегией действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы предусмотрено привлечение детей к участию в принятии решений, затрагивающих их интересы. В Республике Крым и некоторых других субъектах России, помимо Общественного совета при Уполномоченном по правам ребенка функционирует Детский совет, в состав которого входят несовершеннолетние, достигшие возраста 10 лет с согласия родителей (лиц, их заменяющих)24. На заседаниях Детского совета присутствуют педагоги или психологи.
Одним из эффективных способов создания благоприятной психологической атмосферы в гражданском обществе является взаимодействие Уполномоченных по правам ребенка с религиозными организациями при обеспечении прав детей. Наиболее тесные контакты детскими правозащитниками поддерживаются с учреждениями Русской православной церкви. Во многих регионах (Белгородской, Свердловской, Тульской и других областях25) между детскими Уполномоченными и региональными епархиями Русской православной церковью заключены Соглашения о сотрудничестве.
Совместное проведение мероприятий с религиозными организациями в сфере защиты прав и законных интересов ребѐнка осуществляется, прежде всего, по вопросам содействия физическому, интеллектуальному и нравственному развитию детей; укрепления и развития института семьи; нетерпимости ко всем формам насилия в отношении детей; участия в защите детей от факторов, негативно влияющих на их развитие; социальной реабилитации детей, попавших в трудную жизненную ситуацию и т.д.
Указанные направления сотрудничества реализуются путѐм разработки и реализации совместных программ по различным аспектам охраны семьи, материнства, отцовства и детства; создания координационных и совещательных органов; участия в системе общественного контроля за соблюдением прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; организации работы с семьями несовершеннолетних, находящихся в местах лишения свободы; осуществления иных форм сотрудничества26.
Еще в 2006 году Всемирный Православный Собор, в своей резолюции отметил необходимость введения на государственном уровне должность защитника детей и их прав27.
На совещании «О взаимодействии Уполномоченных по правам ребенка Северо-Западного Федерального округа с Русской православной церковью в сфере защиты прав детей на семью», прошедшем в октябре 2014 года в г. Архангельске, помимо прочего, принято решение обратиться к Президенту Российской Федерации с предложением о закреплении ценности традиционной семьи в преамбуле Конституции России. Данная
23 Протокол заседания Экспертного совета по вопросам защиты прав и законных интересов ребѐнка при Уполномоченном по правам ребѐнка в Свердловской области от 28.02.2013 г. № 1 [Электронный ресурс] // URL: http://www.svdeti.ru/index.php?option=com_k2&view=item&id=1042:expert&Itemid=93.
24 Закон Республики Крым от 25.08.2014 г. № 57-ЗРК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Крым» // Крымские известия,30.08.2014 г, № 174.
25 Соглашение о взаимодействии Белгородской и Старооскольской епархии Русской Православной Церкви и Уполномоченного по правам ребенка в Белгородской области от 28.01.2012 года [Электронный ресурс] // URL: http://beldeti.ru/documents/agreements.
26 Соглашение о сотрудничестве Уполномоченного по правам ребѐнка в Свердловской области и Централизованной религиозной организации Екатеринбургская Епархия Русской Православной Церкви [Электронный ресурс] // URL: http://www.ekaterinburg- eparhia.ru/index.php/docs/ep-docs/36-soglashenie-1.
27 О законодательном обеспечении деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ (по материалам заседания президиума
Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ (Совета законодателей) // Аналитический Вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ, 2011, № 11 (423). С. 30. законодательная инициатива была подписана собравшимися и направлена в адрес главы государства. Указанные предложения, по мнению Уполномоченных по правам детей в округе, обозначат некий ценностный ориентир и послужат укреплению статуса традиционной семьи28.
Имеется опыт взаимодействия Уполномоченных не только с институтами Русской православной церкви, но также с католическими, еврейскими и другими благотворительными центрами29.
Таким образом, Уполномоченные по правам ребенка в своей деятельности активно поддерживают проекты религиозной общественности, осуществляемые в интересах детей.
Безусловно, дальнейшее развитие сотрудничества детских омбудсменов с институтами гражданского общества может значительно повысить уровень защиты интересов несовершеннолетних и обеспечить наилучшие условия для полноценного формирования личности ребенка.
28 Резолюция совещания «О взаимодействии Уполномоченных по правам ребенка Северо-Западного Федерального округа с Русской православной церковью в сфере защиты прав детей на семью»[Электронный ресурс] // URL: http://www.detinao.ru/news.
29Ежегодный доклад за 2013 год Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс] //URL:http://www.spbdeti.org/files/doklad_uppr_v_spb_2013.pdf.
Список литературы
1. Грудцына Л.Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: Автореф. докт. дис. М., 2009.
2. Данилина Т.В., Тесленко И.В. Пути совершенствования взаимодействия общественных организаций и Уполномоченного по правам ребенка в Свердловской области [Электронный ресурс] // URL: http://www.scienceforum.ru/2014/411.
3. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Пензенской области за 2014 год [Электронный ресурс] // URL: http://penza.rfdeti.ru/files.php.
4. Ежегодный доклад за 2013 год Уполномоченного по правам ребенка в городе Санкт-Петербург [Электронный ресурс] //URL: http://www.spbdeti.org/files/doklad_uppr_v_spb_2013.pdf.
5. Закон Брянской области от 11.11.2013 г. № 98-З «Об Уполномоченном по правам ребенка в Брянской области» // Официальная Брянщина, № 33, 20.11.2013.
6. Закон Волгоградской области от 09.01.2007 г. № 1403-ОД «Об уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области» // Волгоградская правда, № 9, 19.01.2007.
7. Закон Республики Карелия от 11.03.2011 г. № 1468-ЗРК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Карелия» // Карелия, № 18, 17.03.2011.
8. Закон Республики Крым от 25.08.2014 г. № 57-ЗРК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Крым» // Крымские известия, 30.08.2014 г, № 174.
9. Закон Ярославской области от 28.12.2010 г. № 55-з «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской области» // Документ-Регион, № 103-а, 29.12.2010.
10. Лукашова, Н. Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
11. Официальный сайт депутата законодательного собрания Санкт-Петербурга Максима Резника [Электронный ресурс] // URL: http://maximreznik.ru/?p=5348.
12. О законодательном обеспечении деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации (по материалам заседания президиума Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) // Аналитический Вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ, 2011, № 11 (423).
13. Полпред собрал омбудсменов // Невское время. Северо-Запад. 28.05.2013.
14. Протокол заседания Экспертного совета по вопросам защиты прав и законных интересов ребѐнка при Уполномоченном по правам ребѐнка в Свердловской области от 28.02.2013 г. № 1 [Электронный ресурс] // URL: http://www.svdeti.ru/index.php?option=com_k2&view=item&id=1042:expert&Itemid=93.
15. Резолюция совещания «О взаимодействии Уполномоченных по правам ребенка Северо-Западного Федерального округа с Русской православной церковью в сфере защиты прав детей на семью» [Электронный ресурс] // URL: http://www.detinao.ru/news.
16. Ржевская Л.В. Институт уполномоченного по правам ребенка: опыт России и зарубежных стран // Юридический мир. 2010. № 8.
17. Соглашение о взаимодействии Белгородской и Старооскольской епархии Русской Православной Церкви и Уполномоченного по правам ребенка в Белгородской области от 28.01.2012 года [Электронный ресурс] // URL: http://beldeti.ru/documents/agreements.
18. Соглашение о сотрудничестве Уполномоченного по правам ребѐнка в Свердловской области и Централизованной религиозной организации Екатеринбургская Епархия Русской Православной Церкви [Электронный ресурс] // URL: http://www.ekaterinburg-eparhia.ru/index.php/docs/ep-docs/36-soglashenie-1.
