04 сентября 2016г.
В последние годы административные процедуры стали одной из самых активно обсуждаемых тем в научных юридических кругах и среди практиков. Данной проблематике посвящено значительное число монографических исследований, научно-практических статей, диссертационных работ. Вместе с тем отсутствие единого доктринального в отношении понятийного аппарата, базовых теоретико-догматических вопросов административных процедур оставляет широкий простор для научного поиска в данном направлении. Очевидно, что административные процедуры в органах исполнительной власти должны выстаиваться в единообразном порядке, но в то же время с учетом специфики применительно к каждому виду деятельности. Административные процедуры в деятельности таможенных органов активно исследуются в юридической литературе [3; 4; 10; 11].
Вместе с тем происходящие процессы евразийской экономической интеграции обусловливают появление новых тенденций и перспектив развития института административных процедур. Наиболее актуально это положение для деятельности таможенных органов, осуществляемой в связи с созданием Таможенного союза ЕАЭС (далее – Союз) в рамках единой таможенной территории, единой системы таможенного регулирования. Представляется, что в современных условиях особую актуальность и значимость приобретает выработка государствами-членами Союза единообразного подхода к реализации таможенными органами полномочий и процедур в сфере таможенного дела. Сегодня приходится констатировать не только отсутствие единообразного нормативного подхода в праве данных государств к категории административной процедуры, но и к перечню и содержанию административных процедур, в рамках которых происходит реализация общих задач, возложенных на таможенные органы Союза [12, с. 66-69]. Пристального внимания в указанном направлении заслуживает анализ юрисдикционных процедур деятельности таможенных органов.
В научной литературе отсутствует единый концептуальный подход к понятию, содержанию и перечню юрисдикционных процедур. Во многом это объясняется дискуссионным вопросом относительно понимания административного процесса, рассуждения о котором не утихают уже многие десятилетия. Юрисдикционные процедуры являются «формой осуществления принудительного порядка управления, связанной с применением к лицу мер предупредительного, пресекательного, восстановительного или процессуально-обеспечительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности» [2, с. 600]. Однако не все единодушны относительно реализации юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти в рамках производств. Так, с точки зрения ведущего административиста Л.Л. Попова через процедуры реализуется управленческий процесс, юрисдикционный – через производства [5, с. 9]. При этом он отмечает, «что потребность в юрисдикционном процессе возникает при наступлении конфликтной ситуации, негативного юридического факта. Таких конфликтных ситуаций, предусмотренных материальными административно-правовыми нормами значительно меньше чем в позитивном управленческом процессе, их все можно перечислить так как они предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях и Кодексом административного судопроизводства, а также Арбитражным процессуальным кодексом. Здесь конфликтными ситуациями и соответствующими юридическими фактами являются следующие: спор о праве; обжалование и прокурорское опротестование; совершение административных и дисциплинарных правонарушений; применении мер административного принуждения» [5, с.11].
Полагаем, что при определении юрисдикционных процедур в деятельности таможенных органов РФ следует отталкиваться от содержания юрисдикционной деятельности таможенных органов. Системный анализ данной деятельности проведен в работах О. В. Гречкиной, которая обосновывает следующую классификацию видов административной юрисдикции таможенных органов: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам на решения, действия (бездействие) должностного лица таможенного органа [1, с. 18]. Предложенная автором структура не ограничивает сферу применения юрисдикционных процедур только обозначенными видами административной юрисдикции. За ее рамками остается применение различных мер административно-правового принуждения, на что указывается и самим ученым с обоснованием, что «многообразие юридических оснований и целевой направленности различных мер принудительного воздействия, применяемых таможенными органами, не позволяют объединить их в единый вид (производство) административной юрисдикции» [1, с. 24]. Однако данный факт не исключает юрисдикционную природу возникающих в результате их применения административных процедур.
В юридической литературе предложено большое количество различных оснований классификации применяемых таможенными органами мер административного принуждения. При этом основой является разделение мер административного принуждения на следующие виды: административно-предупредительные меры; административно- пресекательные меры; меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях; меры административной ответственности; административно-восстановительные меры. На этой базе предлагаются различные варианты классификаций применяемых таможенными органами мер административного принуждения, учитывающие многоплановость таможенной деятельности и широту полномочий данных органов [8; 9].
На основе вышеизложенного можно выделить следующие виды юрисдикционных процедур в деятельности таможенных органов РФ, связанные со следующими негативными юридическими фактами:
а) разрешением споров по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов (должностных лиц);
б) совершением административных правонарушений, относящихся к компетенции таможенных органов;
в) совершением должностными лицами таможенных органов дисциплинарных правонарушений;
г) применением таможенными органами мер административного принуждения.
Образование Таможенного союза с передачей значительных полномочий в сфере таможенного регулирования наднациональным органам Союза обусловливает возникновение новых видов юрисдикционных процедур в сфере таможенного дела. К таковым есть все основания относить процедуры, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии (ЕЭК). Порядок их проведения урегулирован наднациональными нормами, принятыми ЕЭК [6].
Следует отметить, что порядок осуществления юрисдикционных процедур в деятельности таможенных органов РФ не является унифицированным и полностью регулируется национальным законодательством государств-членов Союза. Представляется, что подобный подход оправдан только в отношении юрисдикционных процедур, связанных с совершением должностными лицами таможенных органов дисциплинарных правонарушений, так как условия прохождения службы в таможенных органах определяются государствами самостоятельно с учетом национальных особенностей построения в них системы государственной службы (пункт 2 статьи 6 Таможенного кодекса Таможенного союза).
Однако этого же нельзя констатировать относительно иных юрисдикционных процедур. Вызывает обоснованные вопросы отсутствие в Таможенном кодексе Таможенного союза унифицированных положений о порядке обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов (должностных лиц). Данный порядок полностью регулируется национальным законодательством государств-членов Союза. При этом в государствах установлены разные сроки подачи жалобы, основания для отказа в рассмотрении жалобы и др. Кроме того, законодательство Республики Беларусь предусматривает возможность рассмотрения электронных жалоб, законодательство Республики Казахстан вводит специальный порядок обжалования уведомлений о погашении задолженности по таможенным платежам, налогам и пеням. Получается, что при обжаловании в административном порядке решений, действий (бездействия) таможенных органов (их должностных лиц) граждане и юридические лица интегрируемых государств столкнуться с различными правилами защиты своих нарушенных прав и законных интересов. К сожалению, проект ТК ЕАЭС также не устанавливает единый порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов (их должностных лиц), а, значит, данная процедура, несмотря на наличие унифицированных таможенных правил, по- прежнему будет неунифицированной, что вызывает серьезную озабоченность.
В современных реалиях важным вектором дальнейшего развития административно-деликтного законодательства государств-членов Союза должна стать его максимально возможная унификация и гармонизация. К сожалению, нормотворческая практика государств союза показывает, что данное законодательство продолжает развиваться независимо, изолированно, о чем свидетельствует новый КоАП Республики Казахстан, законопроект общей части КоАП РФ. Безусловно, что унификация и гармонизация административно-деликного законодательства государств-членов Союза – задача не на ближайшую перспективу, так как с учетом имеющихся национальных различий требуется выработка единых концептуальных подходов по широкому спектру вопросов привлечения к административной ответственности. Однако этого же нельзя констатировать в отношении унификации административной ответственности за нарушения таможенных правил на единой таможенной территории Союза. Начало процессу сближения административной ответственности за нарушения таможенных правил положил подписанный государствами- членами Таможенного союза 5 июля 2010 года Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств-членов таможенного союза [7]. Однако данный договор предусматривает только приведение к единообразию противоправности нарушений таможенных правил. Отсутствие унификации составов административных правонарушений в таможенной сфере и санкций за их совершение сегодня относится к числу серьезных барьеров взаимного доступа хозяйствующих субъектов на рынок государств-членов ЕАЭС, сдерживающих развитие интеграционных процессов. Кроме того, различия в административно-деликтном законодательстве государств-членов Союза, прежде всего в общих началах административной ответственности за нарушения таможенных правил, видах нарушений таможенных правил, административных наказаний за их совершение, порядке производства по делам об административных правонарушениях снижают эффективность правоохранительной деятельности таможенных органов. В связи с этим, представляется целесообразным подписание государствами союза договора об унификации составов административных правонарушений в области таможенного дела и санкций за их совершение, в соответствии с которым государства Союза должны будут внести изменения в соответствующие главы кодексов об административных правонарушениях [13, с. 27].
Список литературы
1. Гречкина О. В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2011.
2. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. 2-е изд., 2005.
3. Матвиенко Г.В. Административные процедуры и производства в таможенном праве // Журнал российского права. 2008. № 12.
4. Морозова М.С. Административные процедуры в деятельности таможенных органов Российской Федерации и их правовая значимость в условиях интеграции России в Единое экономическое пространство // Административное и муниципальное право. 2012. № 6.
5. Попов Л.Л. Административные процедуры: проблемы теории, законодательства и практики // Сборник докладов Международной научно-практической конференции «Стратегия национального развития и задачи российской юридической науки». Москва: Проспект, 2016.
6. Решение Коллегии ЕЭК от 19.03.2013 № 46 «О Порядке рассмотрения обращений хозяйствующих субъектов об оспаривании решений (актов) Евразийской экономической комиссии, Комиссии Таможенного союза, их отдельных положений или действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии»// Бюллетень Суда Евразийского экономического сообщества. № 2. 2013.
7. Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 05.07.2010 № 50 «О международных договорах Таможенного союза в сфере сотрудничества по уголовным и административным делам» // Бюллетень международных договоров. № 4. Апрель. 2013.
8. Сургутская А.В. Административно-правовое принуждение, применяемое при нарушениях таможенных правил: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2011.
9. Сафоненков П.Н. К вопросу классификации мер административного принуждения, применяемых таможенными органами // Административное и муниципальное право. 2016. № 3.
10. Трунина Е.В. Административные процедуры в деятельности таможенных органов РФ: теоретико-прикладное исследование: монография. Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права. 2013.
11. Трунина Е.В. Об административных процедурах в деятельности таможенных органов Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. 2015. № 2 (31).
12. Трунина Е.В. Категория «административная процедура» в законодательстве государств-членов Таможенного союза ЕАЭС // Актуальные проблемы юриспруденции в России и за рубежом / Сборник научных трудов по итогам международной научно- практической конференции. № 2. (г. Новосибирск, 10 февраля 2015 г.). Новосибирск. 2015.
13. Трунина, Е.В., Лихарев В.В. К вопросу об административной ответственности за нарушение таможенных правил в свете разработки новой редакции КоАП РФ // Административное право и процесс. 2016. № 4.
