16 декабря 2015г.
В настоящее время вопросы планирования экономики каждого региона России становятся все более актуальными. Постепенно приходит понимание необходимости создания новых подходов в планировании – системы стратегического экономического развития субъекта на долгосрочный период.
Стратегическое развитие экономики субъекта РФ – это единство социальных, экономических, научно- технических, экологических и институциональных факторов и условий, обоснованное при выборе стратегических приоритетов и направленное на устойчивое и эффективное развитие экономики региона.
Для эффективного социально-экономического развития региона необходимо формирование системы стратегического управления развитием региона, что подразумевает выделение ряда новых функциональных блоков стратегического управления и совершенствование работы уже имеющихся путём придания им дополнительных функций и включения в системные связи с вновь создаваемыми элементами.
Как правило, система стратегического управления развитием субъекта включает три функциональных блока:
1. Стратегический блок, который содержит утвержденную Стратегию социально-экономического развития региона, схему его территориального планирования, нормативные, организационные и информационные условия реализации Стратегии социально-экономического развития;
2. Программный блок, где находят отражение целевые программы развития региона, и которые являются инструментами реализации Стратегии социально-экономического развития региона;
3. Систему мониторинга реализации Стратегии социально-экономического развития региона и управления изменениями, т.е. отслеживание отклонений от принятых целевых значений показателей и оперативное реагирование на эти отклонения.
Реализация поставленных стратегических целей и стратегических задач должна осуществляться как с применением уже существующих, так и с помощью новых, эффективных инструментов.
Одним из основных направлений стратегического социально-экономического развития регионов в России является разработка документов территориального планирования. С введением в действие Градостроительного кодекса РФ в 2004 году эти документы стали обязательным инструментом стратегического развития экономики муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации.
Цель территориального планирования – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в этих документах назначения территорий в совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов для их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [1].
В схемах территориального планирования заложены основные векторы экономического развития каждого региона: план расселения, транспортная составляющая, инженерная инфраструктура, объекты энергетики, возможности сырьевого потенциала, развитие систем водоснабжения, наиболее эффективное размещение производительных сил.
Следует особо подчеркнуть тот факт, что согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии решений о резервировании земель, об их изъятии, в том числе путем выкупа, для государственных нужд, о переводе земель из одной категории в другую [1].
Таким образом, в современных условиях документы территориального планирования относятся к одним из основных документов, регулирующих процессы реализации эффективной региональной политики.
Работа по разработке и принятию территориальных документов в России ведется, начиная с 2004 года. Вместе с тем в настоящее время многие документы не утверждены, особенно на уровне сельских и городских поселений.
Например, по состоянию на 1 июля 2013 года система территориального планирования в РФ выглядит следующим образом:
· из 83 субъектов утверждено 82 схемы территориального планирования (98,8 %);
· из 1818 схем территориального планирования муниципальных районов утверждено 1509 (83,0 %), разработано – 248;
· из 18 714 генеральных планов сельских поселений 8 738 утверждено документов (69,0 %), 2 703 разработано, по 4 167 представительными органами местного самоуправления принято решение об отсутствии необходимости разработки генеральных планов поселений;
· из 1 700 генеральных планов городских поселений утверждено 1 239 документов (72,9 %), разработано – 311;
· из 516 генеральных планов городских округов утверждено 454 документов (88,0 %), разработано – 49 [4].
В соответствии с федеральным законодательством срок утверждения схем территориального планирования субъектов и муниципальных районов был установлен до 31 декабря 2012 года, генеральных планов городских поселений и городских округов – до 31 марта 2013 года, генеральных планов сельских поселений – до 31 декабря 2013 года [9].
Следовательно, требования Градостроительного кодекса РФ не выполнены, что непосредственно влияет на дальнейшее социально-экономическое развитие территорий этих субъектов.
Главной причиной отсутствия утверждённых документов территориального планирования в регионах является финансовая составляющая, т.е. недостаток денежных средств на эти цели в соответствующих бюджетах. Разработка генерального плана – это дорогой процесс. Например, чтобы разработать генплан поселения необходимо около 1 млн. рублей, схему территориального планирования муниципального района –2,5 млн. рублей, схему территориального планирования субъекта – 17 млн. рублей.
Рассматривая систему территориального планирования в Ульяновской области, можно сделать следующие выводы: все 168 необходимых к принятию документов территориального планирования Ульяновской области утверждены, в том числе:
· 1 схема территориального планирования Ульяновской области,
· 21 схема территориального планирования муниципальных районов,
· 3 генеральных плана городских округов,
· 112 генеральных плана сельских поселений,
· 31 генеральных плана городских поселений.
Как мы отмечали выше, комплексное управление долгосрочным развитием территории Ульяновской области сегодня должно осуществляться на основе стратегии социально-экономического развития региона и схемы территориального планирования. Насколько эти документы взаимосвязаны между собой, можно рассмотреть на примере развития строительного комплекса в Ульяновском регионе.
Анализируя документы стратегического развития любого региона РФ, очень важно видеть их взаимосвязь с основными положениями долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Например, в сфере строительства Ульяновской области можно рассмотреть следующие основные стратегические документы:
1 .Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [3].
Согласно Концепции одной из стратегических целей государства является жилищная политика, т.е. обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствие объема комфортного жилищного фонда потребностям населения.
Предполагается, что вследствие развития массового жилищного строительства потребуется развитие промышленной базы стройиндустрии и промышленности строительных материалов, стимулирования применения новых технологий в строительстве и новых строительных материалов, развития свободной конкуренции между частными коммерческими и некоммерческими застройщиками.
2 .Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года [5].
В соответствии с данным документом одним из основных конкурентных преимуществ Ульяновской области является наличие сырья для производства строительных материалов и, соответственно, основными стратегическими приоритетами социально-экономического развития Ульяновской области можно считать развитие кластера строительных материалов. Имеющийся на территории региона ресурсный потенциал полезных ископаемых дает возможность экономического подъема субъекта, роста жилищного строительства, способствует повышению уровня социально-экономического развития.
3 .Стратегия социально-экономического развития Ульяновской области на период до 2020 года [6].
В данном документе оговаривается возможность формирования в Ульяновской области цементного и стекольного кластеров. Основными задачами развития указанных направлений являются модернизация существующих и строительство новых производств по выпуску строительных материалов, а также развитие ресурсно-эффективных технологий.
4 .Стратегия развития строительного комплекса Ульяновской области до 2025 года [7].
В соответствии со Стратегией к одному из перспективных инвестиционных проектов, способных положительно повлиять на развитие экономики региона, относится цементное производство. Документом предусмотрено строительство трёх и модернизация одного цементных заводов на базе месторождений.
5 .Схема территориального планирования Ульяновской области [8].
Схема территориального планирования является основой для разработки комплекса проектной и правовой документации, регулирующей и регламентирующей градостроительную деятельность, а также обеспечивающей устойчивое функционирование территории области. Изучая Схему, мы видим, что в соответствии со Стратегией в этом документе даны предложения по развитию отраслей строительной индустрии, в том числе существенного увеличения объёмов жилищного строительства.
6 .Государственная программа Ульяновской области «Развитие строительства и архитектуры в Ульяновской области на 2014-2018 годы» [2].
Программой предусмотрено, что строительная отрасль играет особую роль в реализации стратегических задач развития области, обеспечивая более высокое качество жизни населения и инвестиционную привлекательность региона. Программа позволяет реализовать государственную жилищную политику на территории Ульяновской области, формируя рынок доступного жилья экономического класса.
Краткая выдержка из вышеперечисленных документов показывает, что все они направлены на решение определенной цели – развитие строительной отрасли в Ульяновской области для решения основных социально- экономических задач. Таким образом, казалось бы, существует взаимосвязь документов, играющих большую роль в стратегическом развитии экономики региона.
Однако, как показывает практика, в этой системе стратегического планирования есть серьезные недостатки, которые могут явиться причиной замедления или не реализации принятых планов.
Основной проблемой при реализации вышеуказанных планов развития строительной индустрии в Ульяновской области является несогласованность принятых документов на разных уровнях власти.
Например, документы по развитию цементного кластера на региональном уровне не соответствуют документам муниципального уровня. Согласно Стратегии развития строительного комплекса в Ульяновской области предполагается строительство трех цементных заводов на базе месторождений в таких муниципальных образованиях как г. Сенгилей, с. Солдатская Ташла и п. Николаевка. При этом только генеральным планом муниципального образования «Николаевское городское поселение» предусматривается строительство цементного завода, а в других образованиях данные проекты отсутствуют.
Рассматривая Схему территориального планирования Ульяновской области, можно увидеть, что в этом документе в отличие от Стратегии развития отражено строительство двух цементных заводов в других муниципальных образованиях – г. Инза и п.г.т. Майна. В то же время Генеральными планами этих муниципальных образований данные мероприятия по строительству новых цементных заводов, как и в первом случае, не предусмотрены.
Таким образом, мы видим несоответствие генеральных планов муниципальных образований Схеме территориального планирования Ульяновской области и Стратегии развития строительного комплекса Ульяновской области до 2025 года, что не позволит реализовать принятые в этих документах планы по строительству заводов. Для их реализации согласно Градостроительному кодексу РФ необходимо внесение изменений в генеральные планы поселений, так как выдача разрешения на строительство объекта осуществляется только в том случае, если документами территориального планирования предусмотрено размещение такого объекта.
Данный процесс займёт достаточно длительный период (практически не менее одного года) и приведёт к существенным экономическим потерям. Кроме того, внесение изменений в документы не всегда подкреплено муниципальными финансами, что может отложить данные мероприятия на неопределенный срок.
На взгляд авторов, эту сложную ситуацию можно решить следующим образом:
1. в случае необходимости внесения изменений в документы территориального планирования при реализации тех или иных инвестиционных проектов, выполнять их за счёт инвестора по аналогу процедуры разработки и утверждения проекта планировки территории, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ.
2. так как проблема дефицита денежных средств присутствует практически во всех муниципалитетах, необходимо рассмотреть возможность выделения субсидий на эти цели за счет федеральных или региональных источников.
3. в целях сокращения сроков утверждения документов территориального планирования, в том числе и при внесении в них изменений, необходимо упростить процедуру их согласования путем сокращения списка согласующих органов государственной и муниципальной власти, ограничив его только теми, интересы которых при этом непосредственно затрагиваются.
Сегодня, рассматривая законодательство, регулирующее разработку документов стратегического развития и территориального планирования территорий, можно сделать вывод, что вопросы согласованности этих документов не доработаны.
В соответствии со статьями 9 и 26 Градостроительного кодекса РФ разработка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий развития отдельных отраслей экономики и программ социально-экономического развития субъектов РФ [1].
При этом из статьи 10, 14 и некоторых других статей закона следует, что документы территориального планирования содержат сведения о вышеперечисленных документах, но при их наличии.
Отсюда вытекает, что наличие перечисленных выше стратегий, программ и планов, а также их непосредственной увязки с документами территориального планирования не обязательно.
Авторы считают, что в сегодняшней ситуации перехода России на долгосрочное и среднесрочное планирование социально-экономических показателей, необходимо четко определить приоритеты этих документов, в том числе и их согласованности.
Для этого требуется проработать механизм процедуры разработки и утверждения вышеперечисленных документов. Последовательность их утверждения понятна: Стратегия социально-экономического развития территории является первоочередным документом, на основании которой разрабатываются схема территориального планирования и программы развития отраслей региона, которые в свою очередь, должны являться инструментом реализации документов стратегического и территориального развития.
Утвержденный порядок разработки основных стратегических документов, их согласованность друг с другом позволят реализовывать принятые планы развития территорий в соответствие с утвержденными сроками и финансовыми ресурсами.
Список литературы
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации.
2. Государственная программа Ульяновской области «Развитие строительства и архитектуры в Ульяновской области на 2014-2018 годы».
3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённая распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р.
4. Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации.
5. Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года, утверждённая распоряжением Правительства РФ от 07.02.2011 № 165-р.
6. Стратегия социально-экономического развития Ульяновской области на период до 2020 года, утверждённая распоряжением Правительства Ульяновской области от 07.10.2008 № 522-пр.
7. Стратегия развития строительного комплекса Ульяновской области до 2025 года, утверждённой приказом Министерства строительства Ульяновской области от 25.12.2008 № 159-од.
8. Схема территориального планирования Ульяновской области, утверждённая постановлением Правительства Ульяновской области от 30.11.2012 № 564-П.
9. Федеральный закон от 29.12.2004 № 191 – ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ».
