23 января 2016г.
Обеспечение законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита интересов граждан и общества в целом от преступных посягательств – традиционные функции государства, имманентно ему присущие с момента его возникновения.
В различные периоды становления и развития указанные функции государство возлагало на самые разнообразные органы власти и управления.
На самых древних этапах развития функции расследования преступлений, предания обвиняемых суду, осуществления правосудия осуществляли должностные лица (магистраты, чиновники, жрецы), для которых эти функции не являлись сугубо исключительными, а осуществлялись наравне с организацией военного дела, работ по ирригации, уборке урожая, иными хозяйственными функциями.
Впоследствии, с развитием общества, эволюцией функций государства, усложнением государственного аппарата полномочия по борьбе с преступностью, обеспечению законности и правопорядка возлагаются на специализированные органы власти.
На современном этапе развития в XXI веке перед государством уже не стоит вопроса – кто должен бороться с преступностью, обеспечивать правопорядок, защищать права граждан. Практически в каждом государстве в той или иной комбинации имеется система правоохранительных органов, включающая как подразделения общей компетенции (полиция – в большинстве государств мирового сообщества, а с 2011 года и в России), так и специальной компетенции (финансовая гвардия в Италии, местная строительная полиция в Австрии и т.п.).
Вопросы обеспечения правопорядка не снимаются и с органов исполнительной власти. В Российской Федерации обеспечение законности и правопорядка, борьбы с преступностью осуществляют органы исполнительной власти федерального уровня, в том числе правоохранительные органы, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Полномочия в различных сферах борьбы с преступностью в Российской Федерации реализуют различные правоохранительные органы – полиция, органы федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органы таможенной службы и другие.
Вместе с тем, представляется нерешенным один из важных вопросов – кто именно должен координировать деятельность всех этих разнообразных ведомств и служб, нацеленных в итоге на достижение общей цели – обеспечение безопасности личности, общества, государства.
Для решения этого вопроса необходимо проанализировать такие основополагающие для юриспруденции понятия как «правопорядок», «законность», «преступность», и, установив их точное содержание, определить, к компетенции какого органа следует отнести полномочия по координации.
Так, под правопорядком понимается воплощение законности в конкретных общественных отношениях, урегулированных правом, в системе прав и обязанностей их участников, результат неукоснительного исполнения юридических предписаний [4, 278].
В свою очередь законность это принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных правовых актах, всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами) [2, 37].
Преступность – целостное социально-правовое массовое явление, основу которого составляет совокупность деяний, содержащих признаки преступлений, а также лиц, совершивших такие деяния, на определенной территории за определенный период [1, 718].
Обеспечение правопорядка включает в себя целый комплекс мероприятий правового, социального, экономического характера, направленных в том числе на профилактику и предупреждение не только преступлений, но и всех видов правонарушений. Таким образом обеспечение правопорядка как правовая категория является более широким понятием, чем борьба с преступностью.
Законодательство Российской Федерации функции по борьбе с преступностью возлагает на правоохранительные органы. Несмотря на то, что законодатель не дает нам четкого понятия правоохранительного органа, анализ нормативных правовых актов позволяет нам выделить их следующие основные признаки:
- никакие другие органы государственной власти, помимо них, не осуществляют борьбу с преступностью;
- в процессе борьбы с преступностью они обладают монополией на принуждение от имени государства, вплоть до ограничения конституционных прав граждан на свободу, физическую неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайну переговоров и переписки;
- их деятельность строго регламентирована специальным законодательством и осуществляется по определенным процедурам (законодательство об оперативно-розыскной деятельности, уголовно-процессуальное законодательство).
Деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируется органами прокуратуры Российской Федерации. Это закреплено в статье 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
Возложение на прокуратуру функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью обусловлено причинами объективного характера. Реализуя свои надзорные полномочия, прокуратура оказывает корректирующее влияние на действия других субъектов правоохранительной деятельности, вследствие чего она находиться в центре системы данных органов. Прокуратура, благодаря своему месту в правоохранительной системе располагает наиболее полным объемом информации о состоянии законности на федеральном и региональном уровнях [3, 330-331].
Обратившись к нормативно-правовому регулированию вопросов обеспечения законности и правопорядка, нельзя не отметить, что новый виток координация этой деятельности приобрела с изданием Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».
Согласно данному нормативному правовому акту главы субъектов Российской Федерации наделяются дополнительными полномочиями в рассматриваемой сфере, их реализация осуществляется через постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка.
Изучение деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка показало разнообразие подходов на местах при определении состава их участников. В некоторых регионах органам прокуратуры приходилось отстаивать позицию по решению вопроса о включении в состав совещаний как руководителя территориальной прокуратуры, так и руководителей правоохранительных органов.
В частности, в Нижегородской области, по мнению правительства области, включение прокурора в состав координационного совещания не являлось обязательным, так как в Указе Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» круг лиц – участников совещания не определен. В этой связи только благодаря настойчивой позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации указом губернатора области прокурор был введен в состав координационного совещания по обеспечению правопорядка.
В состав координационного совещания по обеспечению правопорядка Архангельской области по инициативе прокуратуры области дополнительно включены руководители следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, управления Федеральной миграционной службы по области, Архангельский транспортный прокурор, военные прокуроры гарнизонов.
В городе Москве состав постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка изначально был сформирован согласно приложению № 1 к Указу Мэра Москвы от 14.12.2010 № 153-УМ «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в городе Москве», и включал в себя как руководителей органов исполнительной власти города, так и руководителей органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, миграционной службы, прокурора города, иных структур. Впоследствии в состав совещания Указами Мэра Москвы были дополнительно введены руководитель Московского межрегионального следственного управления на транспорте СК России, московский межрегиональный транспортный прокурор, московский городской военный прокурор.
Таким образом, можно констатировать, что в субъектах Российской Федерации проблема определения состава участников постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка решается неоднозначно.
Изложенное позволяет прийти к выводу, что координационные совещания, возглавляемые главами регионов, охватывают гораздо более широкий круг органов государственной власти, в отличие от координационных совещаний, созываемых прокуроров только из числа руководителей правоохранительных органов. Соответствующим образом компетенция постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка при главах субъектов Российской Федерации охватывает не только борьбу с преступностью, но и призвана обнимать весь спектр мероприятий, направленных на обеспечение правопорядка.
Одновременно с указанным, неоспоримым с точки зрения законодателя должен является тезис о невмешательстве руководителей глав регионов в исключительную компетенцию правоохранительных органов, включая и координационные совещания их руководителей по борьбе с преступностью под руководством прокуроров.
Однако на практике встречаются различные подходы к толкованию соотношения названных форм координации.
Так, в Ставропольском крае, Московской и Новосибирской областях координационными совещаниями по обеспечению правопорядка перед прокурорами и руководителями правоохранительных органов ставились задачи контроля за ходом расследования и надлежащим оперативным сопровождением конкретных уголовных дел. Решением координационного совещания по обеспечению правопорядка в Кировской области от 19.01.2011 прокуратуре области предписывалось запланировать и провести заседания координационного совещания руководителей правоохранительных органов области, на которых рассмотреть результаты работы по укреплению законности и правопорядка, выработать комплекс дополнительных мер по активизации работы в данном направлении.
Определенная попытка в решении этой проблемы была предпринята изданием Президентом Российской Федерации Указа от 26.06.2013 № 581 «О внесении изменений в Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567, и в Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».
Названным документом в Указ Президента от 11.12.2010 № 1535 дополнительно включен пункт 2 (1), которым установлено, что координационные совещания по обеспечению правопорядка не подменяют координационные совещания руководителей правоохранительных органов, а также не вмешиваются в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.
Несмотря на существование проблем теоретического и практического характера, проанализированных нами, полагаем, что обе формы координации, осуществляемые и главами субъектов Российской Федерации, и прокурорами, имеют право на существование. При этом названные органы координации:
1. Имеют разный предмет направленности. Главы регионов координируют более широкую деятельность - по обеспечению правопорядка, а прокуроры – борьбу с преступностью.
2. Сообразно своей компетенции они имеют разный состав участников. Главы субъектов Российской Федерации могут включить в состав участников совещаний практически любого руководителя органа власти регионального уровня, прокурор – только руководителя правоохранительного органа из числа поименованных в статье 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
3.Имеют разные уровни нормативного правового регулирования. Прокурор в ходе координации опирается на Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», главы регионов – на Указ Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».
Подводя итог настоящему исследованию, полагаем, что в целях придания обеспечению правопорядка более «солидного» уровня правового регулирования такие вопросы должны быть разрешены на уровне федерального закона.
Список литературы
1. Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. – М.: Юристъ, 2007. – 734 с.
2. Общая теория права и государства: учебник/под ред. В.В. Лазарева. – М.: Юристъ, 1996. - 472 с.
3. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. Учебник. - М.: Городец-издат, 2001. 400 с.
4. Юридический энциклопедический словарь. Гл. ред. А.Я. Сухарев. – М.: Сов. Энциклопедия, 1984. - 415 с.
