Новости
09.05.2023
с Днём Победы!
07.03.2023
Поздравляем с Международным женским днем!
23.02.2023
Поздравляем с Днем защитника Отечества!
Оплата онлайн
При оплате онлайн будет
удержана комиссия 3,5-5,5%








Способ оплаты:

С банковской карты (3,5%)
Сбербанк онлайн (3,5%)
Со счета в Яндекс.Деньгах (5,5%)
Наличными через терминал (3,5%)

СТАНОВЛЕНИЕ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В КАЧЕСТВЕ СПОСОБА ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Авторы:
Город:
Москва
ВУЗ:
Дата:
25 сентября 2016г.

К числу причин, обусловивших возникновение пропорциональной избирательной системы, можно отнести необходимость преодоления потери большого количества голосов избирателей, малой репрезентативности представительных органов, низкого уровня  легитимности  депутатского  корпуса,  а  также  одностороннего  отражения политического спектра общества, характерного для выборов по мажоритарной системе1. Иными словами, пропорциональная система явилась своего рода реакцией на наиболее существенные недостатки мажоритарной избирательной системы. Норвежский исследователь С. Роккан отмечал, что преодолевая недостатки мажоритарной системы и обеспечивая представительство всего политического спектра, пропорциональная система выступала    противовесом    потенциальным угрозам национального единства  и политической стабильности2.

 Во всероссийском масштабе пропорциональная избирательная система впервые была применена в 1917 году на выборах Всероссийского учредительного собрания. Также выборы Учредительного собрания были первыми выборами в России, которые проводились на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, а избирательное   право   предоставлялось   населению   страны   независимо   от   пола, национальности и вероисповедания3.

 В советский период пропорциональная избирательная система в силу однопартийного характера политического режима не применялась. Поэтому первым случаем применения пропорциональной избирательной системы в России после выборов в Учредительное собрание стали выборы депутатов Государственной Думы в декабре 1992 года.

Однако в отличие от общегосударственных выборов, опыта применения пропорциональной избирательной системы на местных выборах до 1990-х годов в России прежде не было.

Первым субъектом Российской Федерации, внедрившим пропорциональную избирательную систему на муниципальных выборах, стал Красноярский край, где в ряде городов краевого подчинения с 1996 года часть депутатов представительных органов местного самоуправления избирается по пропорциональной системе4.

Правовой основой для внедрения в практику муниципальных выборов пропорциональной избирательной системы стал Указ Президента России от 29 октября 1993 года № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления», закрепивший за органами государственной власти субъектов Российской Федерации право установить законом субъекта Российской Федерации для муниципальных образований не только мажоритарную, но и пропорциональную, а также смешанную (пропорционально-мажоритарную) систему.

    

1 См.: Избирательное право / Под ред. К.К. Гасанова, А.С. Прудникова. М, 2007. С.161.

2 Rokkan S. Citizens, Elections, Parties: Approaches to the Comparative Study of the Process of Development. Oslo, 1970.

3 См.:Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005. С. 21-22.

4 См.: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Указ. Соч. С. 95.



Принятый 20 июня 1995 года Закон Красноярского края «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» предусматривал, что в краевых городах, а также в закрытых административно-территориальных образованиях Красноярск-26 и Красноярск-45 выборы в представительные органы местного самоуправления проводятся на основе смешанной системы5.  

Первые выборы, на которых использовалась смешанная избирательная система, состоялись в Красноярске 8 декабря 1996 года. Из 35 депутатских мандатов городского Совета, 18 замещались на основе мажоритарной системы, 17 на основе пропорциональной. Принятый 24 декабря 1997 года Устав города Красноярска, закрепил данное соотношение, которое оставалось неизменным до 2011 года6.

Списки кандидатов по единому общегородскому избирательному округу могли выдвигать краевые избирательные объединения, при этом им, как и кандидатами, баллотирующимся в одномандатных округах, для регистрации было необходимо собрать определенное количество подписей избирателей7.

Заградительный барьер устанавливался на уровне 5%, при этом выборы признавались несостоявшимися в случае, если в них приняло участие менее 25 процентов избирателей, если 5 процентов голосов избирателей не были получены ни одним из списков кандидатов, или же если число голосов, поданных против всех списков, превысило число голосов, поданных за каждый из них8.

 По аналогичной системе в тот же период формировались представительные органы 16 муниципальных образований Красноярского края. Между тем, уже на выборах 2000– 2001 годов семь городов (Боготол, Дивногорск, Заозерный, Игарка, Лесосибирск, Назарово, Норильск) отказались от смешанной системы, и выборы проводились в них только по мажоритарной системе9.

В середине 2000-х годов список субъектов Российской Федерации, в которых на муниципальных выборах использовались элементы пропорциональной системы (иными словами, в которых на выборах применялась смешанная несвязанная пропорционально-мажоритарная    система),    пополнили    Нижегородская,    Вологодская,    Волгоградская, Сахалинская, Томская, Тульская и Читинская области10.

  

5 См.: Выборы в органы местного самоуправления в городе Красноярске 1996-2010 гг. Красноярск, 2010. С.4.

6 Устав города Красноярска от 24.12.1997 года № В-62 // URL:http://www.admkrsk.ru/administration/normdoc/Pages/state.aspx

7 См.: Выборы в органы местного самоуправления в городе Красноярске 1996-2010 гг. Красноярск, 2010. С.7.

8 Там же. С. 8.

9 См.: Кострыкин Г. Безликое голосование уходит в прошлое // Красноярский рабочий, 12 апреля 2001 г.


В начале XXI века в связи с некоторой стабилизацией политической системы, федеральным законодателем был взят курс на внедрение пропорциональной избирательной системы, прежде широко использовавшейся только на выборах депутатов Государственной Думы, на всех уровнях государственной власти, а также на уровне местного самоуправления. В качестве обоснования необходимости введения пропорциональной   системы   озвучивалась   стремление   способствовать   развитию политических партий11.

 Стоит отметить, что подобная мотивация к введению пропорциональной системы характерна только для республик бывшего СССР, тогда как в иных государствах, использующих пропорциональную систему, развитие партийной системы было скорее одной из причин ее введения, а не наоборот12.

В 2005 году субъекты Российской Федерации получают право определять условия применения различных видов избирательных систем в том или ином муниципальном образовании. Именно с этого началось постепенное внедрение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах во всех субъектах Российской Федерации, причем происходило оно главным образом посредством принятия законов субъектов, обязывающих определенные муниципальные образования проводить выборы представительного органа по смешанной или полностью пропорциональной системе13.

 Наделение субъектов Федерации указанным правом привело к значительному росту числа муниципальных образований, представительные органы которых формировались по пропорциональной, либо по смешанной избирательной системе. Если в 2005 году на всей территории России выборы по смешанной системе состоялись в 39 муниципальных образованиях, а полностью по пропорциональной только в городе Волжский Волгоградской области, то в 2009 году выборы по смешанной системе прошли в 293 муниципальных образованиях (в том числе в 101 сельском поселении), а полностью по пропорциональной  в 60 муниципальных образованиях (в том числе в 19 сельских поселениях)14.

  

10 См.: Кынев А.В, Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России. М, 2011. С. 609.

11 См.: Кынев А.В, Любарев А.Е. Указ. соч. С. 106.

12 См.: Кынев А.В, Любарев А.Е. Указ. соч. С. 108.

13 См.: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Указ. соч. С. 157 – 167.

14 См.: Записка об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в 2004-2005 годах // Вестник ЦИК России. 2006. № 2 (193). С. 10-260; Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2009 года). Записка Управления организации избирательного процесса Аппарата ЦИК России // Вестник ЦИК России. 2009. № 5. С. 67-146.


Тем не менее, до 2010 года федеральное законодательство практически не регулировало вопросов применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, оставляя свободу усмотрения субъектам Российской Федерации и самим муниципальным образованиям, что нередко приводило к принятию непродуманных решений, искажающих волеизъявление избирателей.

Особенно остро встала проблема допустимости использования полностью пропорциональной избирательной системы в сельских поселениях, в представительных органах которых подлежит распределению крайне небольшое число депутатских мандатов. В условиях практически полного отсутствия в сельских поселениях партийных структур, проведение выборов полностью по пропорциональной системе создало ряд очевидных проблем, связанных как с собственно выдвижением партийных списков, так и с тем фактом, что граждане, не являющиеся членами политических партий, в данной ситуации фактически оказывались лишенными пассивного избирательного права. Кроме того, при распределении небольшого числа депутатских мандатов, пропорциональная система существенно искажает результаты выборов, допуская ситуацию, когда избирательное объединение, набравшее наибольшее число голосов, получает всего на один или два больше мандатов, чем избирательное объединение, едва преодолевшее заградительный барьер.

Однако в некотором отношении законодательное регулирование использования пропорциональной системы на муниципальных выборах являлось более демократичным по сравнению с использованием той же системы на выборах в органы государственной власти. В частности, это касалось круга субъектов, имеющих право выдвигать списки кандидатов. На муниципальном уровне дольше всего в качестве избирательных объединений рассматривались не только политические партии. Более того, в выборах, прошедших 1 марта 2009 года, когда число политических партий в России резко сократилось, непартийные общественные объединения приняли активное участие, которое притом было достаточно успешным15.

 В то же время вопрос массового использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах оставался неурегулированным федеральным законодательством вплоть до тех пор, пока проблемы использования на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы не нашли отражение в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в ноябре 2010 года. Президентом было высказано предложение об избрании по пропорциональной системе не менее половины депутатов представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов. Предполагалось, что это будет способствовать формированию правовых условий для более активного участия политических партий в муниципальных выборах, что в конечном итоге будет способствовать развитию гражданского общества в стране.

 

15 См.: Кынев А.В. «Партийные списки» в беспартийном пространстве: избирательные права граждан и принудительная партизация местных выборов // Российское электоральное обозрение. 2010. N 1. С. 4 – 19.


В марте 2011 года президентское предложение обрело законодательную форму, и в регионах началось приведение в соответствие с ней законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований. Нельзя не отметить позитивной составляющей президентской инициативы, направленной на стимулирование политической конкуренции на местном уровне. Однако в то же время, ряд исследователей крайне негативно оценили подобные нововведения, полагая достаточно спорным принудительное внедрение пропорциональной избирательной системы для некоторых категорий муниципальных образований. Они отмечали, что в Российской Федерации более пятисот городских округов и более тысячи семисот муниципальных районов. Они сильно различаются по численности населения, размеру территории, социально- экономическому состоянию, этническому составу, среднему образовательному уровню, традициям и развитости партийных структур. В этих условиях им представлялось крайне нецелесообразным устанавливать из центра для всех них единые жесткие правила избрания представительных органов16.

 Однако нам представляется, что императивное внедрение пропорциональной избирательной системы в ряде городских округов и муниципальных районов придало демократический импульс местной политической жизни, дав реальный шанс основным политическим партиями, если и не преодолеть монопольное положение в местных представительных органах так называемой «партии власти», то, по крайней мере, провести туда значительное число своих представителей.

Проведение выборов по мажоритарной системе относительного большинства в российских реалиях нередко приводит к тому, что депутатские мандаты получают кандидаты, которых не поддерживает подавляющее большинство избирателей их округов. Однако указанная избирательная система не учитывает этот факт, и голоса большинства избирателей, сделавших выбор в пользу иных кандидатов, пропадают. В результате, местные представительные органы, избираемые по мажоритарной системе, часто оказываются либо однопартийными, либо оппозиционные партии получают в них крайне небольшое количество депутатских мандатов. В данных условиях слабое представительство оппозиционных партий на местном уровне оказывается обусловленным не столько их организационной слабостью и тем более не отсутствием поддержки со стороны избирателей, а именно недостатками избирательной системы, не учитывающей голоса значительного числа избирателей.

 

16 См., например: Кынев А.В. «Партийные списки» в беспартийном пространстве: избирательные права граждан и принудительная партизация местных выборов // Российское электоральное обозрение. 2010. N 1. С. 4 – 19; Любарев А.Е. Пути совершенствования законодательного регулирования муниципальных выборов // Практика муниципального управления. 2012. № 9.


Внедрение пропорциональной избирательной системы, обеспечивающей максимально возможный учет результатов волеизъявления граждан, позволяет преодолеть потерю голосов избирателей, предоставляя возможность различным политическим силам делегировать своих депутатов в состав представительных органов муниципальных образований, и дает шанс партиям, отличным от «партии власти», сформировать на местном уровне полноценные фракции. Таким образом, пропорциональная избирательная система   служит   надежным   способом   обеспечения   конституционного   принципа многопартийности отечественной политической системы17.

 Впервые массово муниципальные выборы с использованием пропорциональной избирательной системы были проведены в 2009-2013 годах. Но уже в конце 2013 года, после того как в ряде крупных муниципальных образований высокие результаты по пропорциональной системе показали оппозиционные партии, положение об обязательном избрании половины состава представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов, было изъято из федерального законодательства.

Исключение положений об обязательном использовании пропорциональной системы было произведено Федеральным законом от 2 ноября 2013 года № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (проект № 303825-6), называемого также в литературе по фамилии выступившего субъектом права законодательной инициативы члена Совета Федерации «закон Клишаса», вносящего изменения сразу в несколько федеральных законов, так или иначе регулирующих вопросы участия политических партий в региональных и муниципальных выборах.

Фактически с принятием указанного Федерального закона была существенно ослаблена институциональная роль российских политических партий, а на последовавших выборах 2014 года четко обозначилась тенденция на уменьшение в субъектах Российской Федерации доли депутатов, избираемых по партийным спискам18. Так, на выборах представительных органов крупных муниципальных образований 14 сентября 2014 года из 19 административных центров субъектов Федерации смешанная система осталась только в пяти городах, а 14 региональных центров в 2014 году полностью отменили пропорциональную составляющую. Мажоритарная система была возвращена в 8 городах, где она применялась на предыдущих выборах (Йошкар-Ола, Хабаровск, Вологда, Иркутск, Курган, Пенза, Биробиджан, Анадырь). На нее вновь перешли в Улан-Удэ, Чите, Южно-Сахалинске, Нарьян-Маре и Салехарде, где прошлые выборы проходили по смешанной   системе,   а   также   в   Туле,   где   ранее   использовалась   полностью пропорциональная система19.

  

17 См.: Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Избирательная система как институт российского муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление, 2011, № 8. С. 26-30.

18 См.: На подступах к федеральным выборам – 2016: региональные и местные выборы в России 13 сентября 2015 года. М., 2015. С. 21.


 Вместе с тем, в 2015 году волна отказов от пропорциональной избирательной системы на местном уровне несколько спала20. Во всех 23 административных центрах субъектов Российской Федерации, где 13 сентября 2015 года проводились выборы представительных органов, пропорциональная система использовалась. Причем, в Махачкале и Самаре она использовалась даже на выборах депутатов внутригородских районов, а в столице Ингушетии Магасе весь состав представительного органа избирался по пропорциональной системе. Однако, в отличие от существовавшей ранее практики соотношение числа мандатов, распределяемых по мажоритарной и пропорциональной

системам, на указанных выборах было неравное. По пропорциональной системе в 2015 году избиралась, как правило, примерно треть или четверть депутатов, а на уровне ниже регионального центра процесс отмены ранее введенных выборов по партийным спискам продолжился21.

Что     представляет      собой     современная     российская     модель      применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне?

 Пропорциональная избирательная система может применяться на выборах представительных органов муниципальных образований, в случае, если такая возможность предусмотрена законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, но только в муниципальных образованиях (за исключением сельских поселений) с численностью населения более 3000 человек, численность представительного органа которых составляет не менее 15 депутатов.

Избирательные системы, доступные к применению в том или ином муниципальном образовании, определяются законом субъекта Российской Федерации. При этом, если в избираемом  на  муниципальных  выборах  представительном  органе   муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

 

19 См.: Региональные и местные выборы в России 2014 года в условиях новых ограничений конкуренции. М., 2015. С. 50.

20 См.: На подступах к федеральным выборам – 2016: региональные и местные выборы в России 13 сентября 2015 года. М., 2015. С. 21.

21 См.: На подступах к федеральным выборам – 2016: региональные и местные выборы в России 13 сентября 2015 года. М., 2015. С. 22.


В большинстве субъектов Российской Федерации на местных выборах по аналогии с выборами федерального и регионального уровней используется пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов, не позволяющая избирателям выражать собственные предпочтения в отношении включенных в список кандидатов. Однако в Республике Мордовия, а также в Самарской и Тверской областях допускается применение на муниципальных выборах пропорциональной, либо пропорционально- мажоритарной системы с открытыми списками кандидатов22.

 Правом выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах наделены исключительно политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, отвечающие требованиям, предусмотренным пунктом 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», имеющие право в соответствии с этим законом и Федеральным законом «О политических партиях» принимать участие в выборах депутатов представительного органа муниципального образования в качестве избирательных объединений.

Общественные объединения могут принять участие в формировании и выдвижении списка кандидатов на муниципальных выборах только в рамках соглашения с политической партией, заключенного в целях совместного формирования списков кандидатов. Порядок заключения такого соглашения определяется частью 11 статьи 26 Федерального закона «О политических партиях».

Самовыдвижение кандидатов или выдвижение списков кандидатов группами избирателей в Российской Федерации не допускается. Вместе с тем, гражданин, не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в любую политическую партию (ее региональное отделение, иное структурное подразделение) с предложением о своем включении в список кандидатов, причем такое предложение должно быть рассмотрено уполномоченным органом соответствующей политической партии. Однако, несмотря  на  такую  явно  сомнительную  гарантию,  фактически  отсутствие  права избирателей самостоятельно и непосредственно баллотироваться на выборах, проводимых по пропорциональной системе, исключает возможность реализации пассивного избирательного права гражданами, не состоящими в политических партиях, в тех случаях, когда выборы всего состава представительного органа муниципального образования проводятся по пропорциональной системе.

  

22 См. например: Избирательный кодекс Тверской области от 7 апреля 2003 года № 20-ЗО // "Тверские ведомости", № 29 (1371) (11 - 17 апреля), 2003; Закон РМ от 19.02.2007 N 16-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Мордовия» // "Известия Мордовии", N 26-6, 21.02.2007; Закон Самарской области от 08.06.2006 N 57-ГД «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования» // "Волжская коммуна", N 103 (25656), 10.06.2006.


Выдвинутые списки кандидатов, в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, могут разделяться на территориальные группы. Необходимость разделения списка на территориальные группы предусмотрена в большинстве субъектов Российской Федерации, причем территориальные группы списков, как правило, совпадают  с  границами  территорий  одномандатных  округов,  формируемых  для проведения выборов по мажоритарной системе23. 

Таким образом, можно сказать, что в Российской Федерации на сегодняшний день сложилась определенная практика использования пропорциональной системы. Однако относительно устоявшейся она пока что является только в отношении выборов депутатов Государственной Думы и законодательных органов субъектов федерации, в то время как на местном уровне устоявшейся модели применения пропорциональной системы до настоящего времени не выработано. Вместе с тем, представляется, что в ходе дальнейшей выработки правовой базы применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне следует учитывать ряд особенностей муниципальных выборов. Среди таких особенностей, на наш взгляд, представляется возможным выделить: необходимость обеспечения взаимосвязи депутата с определенным территориальным коллективом граждан, важность персонификации голоса и обеспечения максимально возможного влияния избирателей на персональный состав представительного органа, необходимость вовлечения в избирательный процесс широкого спектра местных общественных и политических сил, обеспечение возможности реализации пассивного избирательного права не только членам политических партий и лицам, связанным с ними, но и всем членам местного сообщества, обладающим пассивным избирательным правом.

    

23 См.: Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 года: тенденции, проблемы и технологии. М., 2014. С. 42.

 

Список литературы

 

 

1.      Rokkan S. Citizens, Elections, Parties: Approaches to the Comparative Study of the Process of Development. Oslo, 1970.

2.      Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Избирательная система как институт российского муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление, 2011,№ 8. С. 26-30.

 3.      Выборы в органы местного самоуправления в городе Красноярске 1996-2010 гг.Красноярск, 2010. 

4.      Гасанов К.К. Прудников А.С. Избирательное право. М, 2007. 

5.      Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005.

6.      Кострыкин Г. Безликое голосование уходит в прошлое // Красноярский рабочий, 12 апреля 2001 г.

7.      Кынев А.В, Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России. М, 2011. 

8.      Кынев А.В. «Партийные списки» в беспартийном пространстве: избирательные права граждан и принудительная партизация местных выборов // Российское электоральное обозрение. 2010. N 1. С. 4 – 19.

9.      Любарев А.Е. Пути совершенствования законодательного  регулирования муниципальных выборов // Практика муниципального управления. 2012. № 9.

10. На подступах к федеральным выборам – 2016: региональные и местные выборы в России 13 сентября 2015 года. М., 2015.

11. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 года: тенденции, проблемы и технологии. М., 2014.

12. Региональные и местные выборы в России 2014 года в условиях новых ограничений конкуренции. М., 2015.