02 января 2016г.
В начале девяностых годов двадцатого века Россию затронул процесс либерализации экономики, последствием которого стала отмена большинства запретов, которые, в свою очередь, мешали частной инициативе в сфере предпринимательской и хозяйственной деятельности. Но по мере увеличения популярности рыночных отношений большинство контрольно-надзорных функций правительства были утрачены, в то время как нехватка надежного государственного механизма регулирования данной сферы ощущалась все больше и больше.
Тем не менее, в течение довольно длительного периода времени государство продолжало достаточно слабо участвовать в этом процессе и только к середине девяностых годов федеральные ведомства, органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления начали процесс регламентирования и приняли инициативу регулирования на себя. За короткое время было принято большое количество нормативно-правовых актов, в результате чего субъекты хозяйственной деятельности вновь столкнулись с административными барьерами на своем пути. В докладе Правительства в 2009 году «О практике применения нормативных правовых актов, направленных на снятие административных барьеров в экономике» говорится, что на преодоление административных барьеров общие затраты предпринимателей составляли от 28 до 30 млрд. руб. в месяц, что примерно равно 10 %всего розничного товарооборота, то есть каждый десятый рубль потребителя уходит на выплату, которая осуществляется в счет оплаты преодоления административных барьеров торговлей и промышленностью[4].
Ослабление «административного пресса» началось с создания межведомственной Комиссии по устранению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление. В дальнейшем был принят ряд федеральных законов, упрощавших действующие контрольно-надзорные процедуры: Федеральный закон № 129-ФЗ от 08.08.2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; Федеральный закон № 184-ФЗ от 27.12.2002 г. «О техническом регулировании»; Федеральный закон № 294-ФЗ от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; Федеральный закон № 99-ФЗ от 04.05.2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Появление вышеупомянутых законов способствовало упорядочению и унификации административных норм и требований, однако ряд важных проблем так и остался нерешенным. Например, принятый в 2001 году Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»вопрос об организации регистрации юридических лиц в одном месте по принципу «единого окна» оставил открытым. Данный закон не препятствовал использованию схемы по принципу одного окна, но и не содержал требований об обязательном ее использовании. Взаимодействие регистрирующих и налоговых органов, Государственного комитета по статистике и банков, Фонда социального страхования, а также органов Пенсионного фонда осложнялось внутренней несогласованностью со стороны государства[6].
В сфере лицензирования также остались нерешенные проблемы, основной из которых было отсутствие четкого разграничения полномочий Федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Немаловажной проблемой в сфере лицензирования стало и то, что по данным проведенного анализа писем, поступивших в адрес Правительства Российской Федерации от региональных органов исполнительной власти, после принятия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» список лицензируемых видов деятельности стал необоснованно расширен. Это произошло в результате того, что помимо Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» регулирование многих видов деятельности осуществлялось при помощи других способов — системы государственной регистрации и сертификации, государственного контроля и надзора, что, в свою очередь, приводило к возникновению противоречий с данным законом.
Существующая контрольно-надзорная система не предусматривала наличие органов с четко прописанными функциями, где отсутствовало бы дублирование и действие которых осуществлялось бы на постоянной основе. Отсутствие закрепленного перечня органов государственного контроля и надзора дало законное основание некоторым ведомствам руководствоваться только их законодательно-нормативными актами.
В декабре 2011 года Минэкономразвития России был представлен доклад «Инвентаризация функций, оценка структуры, численности работников и уточнение порядка финансирования органов (организаций), осуществляющих государственный контроль (надзор)». В рамках этого доклада были сделаны неутешительные выводы, а именно, что на законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финансирования органов государственного контроля (надзора). Экономическая целесообразность существования каждого конкретного органа государственного контроля (надзора) не определена, а также отсутствует конкретное указание объема полномочий по контролю у данного органа. Также между контролирующими организациями нет четкого разделения объектов контроля, что служит причиной многократного дублирования функций на практике. В том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали — между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю, что, в свою очередь, является причиной увеличения административной нагрузки на предпринимательский сектор. В условиях ограниченности госбюджета подобная озабоченность Правительства приводит к тому, что контрольно-надзорные органы идут на привлечение внебюджетных источников финансирования путем оказания платных услуг организациям, в т.ч. и подконтрольным хозяйствующим субъектам. Однако, несмотря на довольно массовое распространение подобной практики, отношения подобного рода эффективность непосредственно самого контроля ставят под сомнение [6].
Указом Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определены органы исполнительной власти, имеющие в своей компетенции выполнение контрольно-надзорных полномочий. К таким органам относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации [7].
Также примем во внимание Указ Президента № 724 от 12.05.2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним Министерства РФ и федеральные службы РФ переформировываются и изменяются в части компетенции и численности штата. Примером такого переформирования может служить ст.5: «…Преобразовать Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия в Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Передать Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации (в том числе электронных) и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, в том числе функцию по регистрации средств массовой информации. Передать Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав. Установить, что в ведении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации находятся Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и Федеральное агентство связи» [6]; ст.15 устанавливает, что «…федеральные министры вправе: давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом» [6]. Данный Указ иллюстрирует тот факт, что государство тщательно занимается и следит за тем, чтобы федеральные министерства и федеральные службы правильно функционировали и профессионально выполняли контрольно- надзорные полномочия.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. были определены задачи по изменению принципов работы контрольных и надзорных органов, критериев ее оценки, введению публичной отчетности об итогах проверок, а также о затраченных на их проведение финансовых и кадровых ресурсах.
В целях реализации данного Послания Минэкономразвитием России в 2013 году была разработана и внесена в Правительство Российской Федерации Концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 гг. Данная Концепция в основном одобрена на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, а также организовано его общественное обсуждение в формате открытого правительства.
Итогом реализации Концепции должен стать рамочный законодательный акт о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации [8].
В соответствии с Поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина от 8 февраля 2014 г. Пр- 258 Правительству Российской Федерации предложено представить концепцию проекта Федерального закона о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации до 1 июня 2014 г.
Также, в соответствие с письмом Минэкономразвития России № Д024-1480 от 06.10.2014 г. «О концептуальных и содержательных разногласиях («развилках») по проекту концепции федерального закона о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации» (Протокол совещания у Министра Российской Федерации М.А. Абызова от 4 сентября 2014 г. № АМ-П36-69пр (пункт 1.3)) определен перечень концептуальных и содержательных разногласий («развилок») по вышеуказанному проекту концепции, по которым необходимо представить обоснованные позиции соответствующего ведомства по каждой из «развилок»[8]:
– в области внедрения системы управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора):
§ выбор модели управления рисками: статистическая модель (уровень риска поднадзорных объектов устанавливается нормативными правовыми актами, является постоянным, факторы риска технологические); динамическая модель (уровень риска поднадзорных объектов определяется регулятором на основе профилей риска, отражающих влияние совокупности факторов риска, включая поведенческие, уровень риска варьируется); использование обеих моделей в зависимости от особенностей отрасли;
§ дифференциация периодичности проведения плановых проверок: законодательно установленные ограничения верхнего и нижнего значения периодичности; уход от верхнего ограничения количества плановых проверок; отсутствие ограничений, периодичность задается профилем риска;
§ доведение информации о стандартной частоте проверок до подконтрольных субъектов: профиль риска открытый; профиль риска закрытый;
§ уведомительный характер проведения плановых проверок (внезапность плановых проверок): сохранение; отмена; внезапность в пределах определенного периода с сохранением уведомления о таком периоде;
§ локализация источника риска (и предмет поведения плановой проверки с установленной периодичностью): всегда определяется деятельностью подконтрольного лица; возможность введения элементов объектного подхода к организации плановых проверок; комбинация обоих вариантов в зависимости от особенностей отрасли;
– в области оценки эффективности и результативности государственного и муниципального контроля (надзора):
§ результат государственного и муниципального контроля (надзора): определяется статистическими показателями в соответствии с утвержденным перечнем показателей; определяется уровнем безопасности в соответствующей сфере; является синтетическим показателем, объединяющим в себе показатели результативности и эффективности во взаимосвязанных сферах;
§ система оценки эффективности использования финансовых и трудовых ресурсов: должна использоваться для определения численности и объема финансирования органов контроля (надзора); не должна применяться;
§ целесообразно ли рейтингование эффективности и результативности контрольно-надзорных органов: целесообразно; нецелесообразно;
– в области разграничения контрольно-надзорных полномочий между уровнями публичной власти:
§ определение закрытого перечня всех видов государственного и муниципального контроля (надзора): целесообразно (на уровне федерального закона / по уровням власти); нецелесообразно;
§ критерии и методика отнесения отдельных видов государственного и муниципального контроля (надзора) к различным уровням власти: нет необходимости; исходя из критериев локализации риска причинения вреда; в соответствии с полномочиями, закрепленными в Федеральном законе № 184-ФЗ и Федеральном законе № 131-ФЗ;
– в области межведомственного взаимодействия и установления межведомственной ответственности; координации деятельности контрольно-надзорных органов:
§ определение федерального органа исполнительной власти, выполняющего функцию методического обеспечения и координации работ по организации мониторинга за осуществлением контрольно-надзорных полномочий, а также функцию общей координации проведения контрольно-надзорных мероприятий в соответствии с требованиями нового Закона: целесообразно (целесообразно создание нескольких регуляторов исходя из принципа: один риск – один регулятор; прокуратура РФ; Минэкономразвития); нецелесообразно;
§ межведомственная ответственность за эффективность осуществления контрольно-надзорной деятельности (установление единых показателей эффективности и результативности деятельности для нескольких контрольно-надзорных органов, работающих в определенной сфере): целесообразно; нецелесообразно; в рамках одного регулятора;
– в области регламентации форм и процедур государственного и муниципального контроля (надзора):
§ необходимость определения всех форм и методов контрольно-надзорных мероприятий (проверка (выездная, документарная, плановая, внеплановая, повторная), инспектирование, инвентаризация, ревизия, экспертиза, мониторинг, обследование, наблюдение и др.), контроль/надзор (дистанционный, предварительный, последующий, функциональный, ведомственный и т.д.);
§ определение специфических форм и методов, в контексте разделения деятельности по контролю и деятельности по надзору;
§ распространение института инспекционного контроля и иных форм негосударственного контроля: в определенных сферах; наряду с общим режимом проверок, по выбору подконтрольного лица; вместо общего режима проверок;
§ введение института профилактических мероприятий (консультаций) контрольно-надзорных органов: обязательно; в отдельных сферах; нецелесообразно;
§ унифицированные способы и формы порядка проведения контрольно-надзорных мероприятий: проверочные листы (checklist); мероприятия дистанционного контроля (надзора); иные мероприятия;
– в области соотношения контроля и надзора; место нового Закона в системе законодательства:
§ определение признаков контроля и надзора: контроль как часть непрерывного управленческого цикла, связанная с воздействием на определенные показатели состояния подконтрольного объекта, надзор – деятельность по обеспечению соблюдения законодательства; контроль как мероприятие, осуществляемое в рамках надзора; разделение понятий контроля и надзора нецелесообразно, рассмотрение контроля и надзора как синонимов или как общего к особенному;
§ соотношение нового закона и Федерального закона № 294-ФЗ: новый Закон – системообразующий (базовый) акт в системе законодательства в области государственного и муниципального контроля (надзора), Федеральный закон № 294-ФЗ – специальный закон о защите прав подконтрольных субъектов при проведении проверок; признание утратившим силу Федерального закона № 294-ФЗ (с включением основных его положений в новый Закон);
§ соотношение нового закона и отраслевых федеральных законов, устанавливающих особенности видов контролей (надзоров), исключенных из Федерального закона № 294-ФЗ: новый Закон – системообразующий (базовый) акт в системе законодательства в области государственного и муниципального контроля (надзора), иные законы носят специальный характер; действие нового Закона не распространяется на налоговый, финансовый, банковский, контроль за участниками организованных торгов и др
Список литературы
1. Бахрад Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Учебное пособие // Екатеринбург, 2010 г.
2. Елисеев Б.П.О контрольных органах в системе исполнительной власти. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. 2013, № 8
3. Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях. Учебное пособие // М., Юрист. 2009 г.
4. Пикулькин А.В.Система государственного управления. Учебник для вузов // М., Юнити-Дана, 2010 г.
5. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. Административное право России. Учебник // М., Проспект. 2010 г.
6. Электронный ресурс справочно-правовой системы КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru
7. Электронный ресурс информационно-правового портала Гарант: http://www.garant.ru
8. Электронный ресурс – официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России): http://economy.gov.ru
