13 июня 2019г.
Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» [1], ввиду чего практика применения любого нормативного акта должна строиться исходя из соблюдения требований основополагающего принципа, закрепленного в Основном законе, предполагающего приоритет прав человека. Для обеспечения публичных интересов общества, что закрепляется на нормативном уровне, возможны ситуации некоторого ограничения частных прав граждан, в целях обеспечения общественных интересов, однако такое ограничение не должно носить произвольных характер. Так, согласно положениям ст.35 Конституции РФ, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд требует предварительного и равноценного возмещения.
В соответствии со ст.49 Земельного кодекса РФ (далее по тексту – ЗК РФ) изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с: 1) выполнением международных договоров Российской Федерации; 2) строительством, реконструкцией следующих объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов; 3) иными основаниями, предусмотренными федеральными законами[2]. Как мы видим, перечень оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд должен быть установлен на основании федеральных законов и не подлежит расширительному толкованию. Случаи изъятия должны быть исключительными.
К примеру, необходимость «в изъятии земельного участка у собственника (владельца), может быть обусловлена государственными и муниципальными нуждами в силу различных объективных причин - проведением спортивных соревнований международного значения (зимние Олимпийские игры в Сочи в 2014 году, чемпионат мира по футболу в 2018 году, Универсиада в Казани в 2013 году и Красноярске в 2019 году), строительством крупных объектов, имеющих для государства стратегический характер (Крымский мост, инновационный центр «Сколково»)»[3].
Указав законодательные основы для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обратимся к эмпирическому материалу, на основании которого выявим проблемы применения законодательства относительно анализируемого нами вопроса.
Сложность практики применения проявляется уже ввиду пробела в законодательстве по причине того, что «положения ЗК РФ, так же как и положения иных нормативно-правовых актов, не раскрывают самого понятия государственных или муниципальных нужд и не содержат критериев для его определения, что, в свою очередь, способствует злоупотреблениям со стороны уполномоченных органов и неправомерному принятию решений об изъятии земельных участков у их правообладателей»[4].
Так, постановлением Европейского суда по правам человека[5] от 28 марта 2017 г. было рассмотрено дело «Волчкова и Миронов (Volchkova and Mironov) против Российской Федерации» (жалобы № 45668/05 и 2292/06), было установлено нарушение положений Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Обосновывая свои доводы, судом было указано, что даже если изъятие имело место «в соответствии с условиями, предусмотренными законом», подразумевающими отсутствие произвола и в общественных интересах, вмешательство в право на мирное пользование имуществом всегда должно соблюдать «справедливый баланс» между требованиями общей заинтересованности общества и требованиями защиты основных прав конкретного лица. В частности, должно быть установлено разумное соотношение пропорциональности между используемыми средствами и целью, которая должна быть достигнута в результате принятия меры, лишающей лица его имущества. Таким образом, позиция ЕСПЧ строится на необходимости не только неукоснительного соблюдения законодательства при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, но и необходимости соблюсти действительный баланс между частными и публичными интересами.
Помимо необходимости соблюдения принципа пропорциональности и баланса частного и публичного, правоприменителями допускаются также ошибки соблюдения требований законодательства об изъятии земельных участков.
Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27 октября 2015 г. направлено на новое рассмотрение дело о признании недействительным постановления органа местного самоуправления, поскольку суды, не установив наличия правовых оснований для изъятия земельных участков, находящихся в собственности частных лиц, имеющихся при этом публичных интересов, а также соразмерности вмешательства муниципальных органов в частные интересы для достижения публичных целей, не обеспечили собственникам необходимого баланса интересов и нарушили имущественные права, гарантированные им ст. 35 Конституции Российской Федерации. Попытка разрешить существующий вакуум была предпринята в недрах праворазъяснений Верховного Суда РФ: под государственными или муниципальными нуждами могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества[6].
На основании изложенного, проанализировав законодательные положения и эмпирический материал по вопросу оснований для изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, следует отметить: при реализации норм рассматриваемого института необходимо строго и неукоснительно соблюдать требования федеральных законов, которыми устанавливаются соответствующие основания, а также в каждом конкретном случае устанавливать баланс, «разумное соотношение» между частными интересами и общественными. Для предотвращения злоупотреблений уполномоченных лиц при осуществлении изъятия земельного участка, целесообразно в ЗК РФ предусмотреть четкие критерии, на основании которых будут устанавливаться признаки государственных и муниципальных нужд.
1 Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7- ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 22.05.2019).
2 Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с посл. изм. и доп. от 28 декабря 2018 г. № 485-ФЗ)// Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ Дата обращения: 22.05.2019.
3 Нуждин Т. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: вопросы правоприменительной практики // Жилищное право. 2019. № 3. С. 49 - 58.
4 Ермошина Е. Проблемы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд //ЭЖ-Юрист. 2017. № 27. С. 11.
5 Постановление Европейского Суда по правам человека от 28 марта 2017 г. Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание, 2018, № 5 // СПС КонсультантПлюс.
6 Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27 октября 2015 г. №309-КГ15-5924 по делу № А07-21632/2013 // СПС КонсультантПлюс.
Список литературы
1. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/. Дата обращения: 22.05.2019.
2. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с посл. изм. и доп. от 28 декабря 2018 г. № 485-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ Дата обращения: 22.05.2019.
3. Постановление Европейского Суда по правам человека от 28 марта 2017 г. Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание, 2018, № 5 // СПС КонсультантПлюс.
4. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27 октября 2015 г. № 309-КГ15-5924 по делу № А07-21632/2013 // СПС КонсультантПлюс.
5. Ермошина Е. Проблемы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // ЭЖ-Юрист. 2017. № 27. С. 11-13.
6. Нуждин Т. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: вопросы правоприменительной практики // Жилищное право. 2019. № 3. С. 49 - 58.
