23 июня 2017г.
Традиционно понятие «функция» использовалось представителями науки управления. Исполнительно-распорядительная деятельность характеризовалась, в том числе, через функциональный анализ органов исполнительной власти. Сегодня исследованию функций органов публичной власти (а не только управленческих структур) уделяется достаточное внимание. Органы местного самоуправления не являются исключением.
Функциональная характеристика местного самоуправления стала востребованной в связи с принятием Федерального закона №136-ФЗ [1], который внес существенные изменения в регулирование структуры органов местного самоуправления. Давая оценку нормам этого Закона Конституционный Суд мотивировал свое решение ссылкой на существование общих функций у органов публичной власти. Этот вывод понадобился Суду чтобы обосновать расширение полномочий субъектов РФ в сфере законодательного регулирования структуры органов местного самоуправления.
КС принимал свое решение в условиях широкой полемики, развернувшейся на страницах специализированных изданий. Она касалась, преимущественно, вопросов структуры органов местного самоуправления [2], [3]. Неоднозначность оценки Закона вызвала существование противоположных мнений относительно конституционности отдельных его норм. Поэтому обращение в Конституционный Суд РФ явилось логическим продолжением дискуссии.
Нормы Закона №136-ФЗ закрепили право субъекта РФ устанавливать порядок формирования представительного органа муниципального образования, и в целом определять структуру органов местного самоуправления.
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 года [4] содержит целый ряд важных правовых позиций, которые вносят «свежую» струю в дискуссию о предназначении местного самоуправления, о роли местного самоуправления в реализации общегосударственных функций, о включении местного самоуправления, его органов в единую систему защиты интересов населения, проживающих на территориях муниципальных образований, являющихся, в свою очередь, частью территории субъекта РФ.
Суд постарался найти исходное, базовое начало, которое позволило бы обосновать необходимость участия всех уровней государственной власти в регулировании вопросов организации местного самоуправления. Им было сформулировано положение о существовании единых функциональных основ организации публичной власти, включая федеральный, региональный и муниципальный уровень. Понятие «единые функциональные основы организации …» требует обоснования, содержательной оценки, правовой определенности. Таким образом, Суд актуализировал проблему функционального анализа применительно к организации системы органов публичной власти [5].
Следует отметить, что исследованиям функций местного самоуправления как конституционно- правового института, функций его отдельных органов уделялось внимание в научной литературе. Предпринимаются попытки обоснования введения функционального анализа в систему методов конституционно-правового исследования [6]. Отдельными авторами исследовались функции местного самоуправления как конституционно-правового института [7, с. 55], изучались направления деятельности органов (экономическая функция, социальная функция) [8]. И тем не менее, вопрос о содержании функций местного самоуправления остается до сих пор открытым.
Проблема в том, что функция понимается как направление деятельности, и ее содержание не может быть сведено к содержанию нормы права, закрепляющей права и обязанности участников отношений. Для выявления содержания функции органа публичной власти важно определить цели и задачи, которые стоят перед органом власти. Достижение цели предопределяет направление деятельности органа, решение стоящих перед органом задач, наполняет содержание деятельности органа, поскольку решение задачи предполагает принятие соответствующих нормативных актов, проведения организационных мероприятий.
Поскольку термин «функция» не отождествляется с термином «полномочия», необходимо разграничить эти два понятия. Правовым содержанием функции будет закрепление в нормативном правовом акте целей и задач, которые обозначены законодателем для правового института, органа публичной власти. Формулировки целей и задач не содержат конкретных прав и обязанностей, они определяют направление деятельности.
Можно говорить и о субъектах реализации функций и полномочий. Применительно к органам местного самоуправления верным будет утверждение о том, что реализация их полномочий осуществляется посредством принятия нормативных и индивидуальных правовых актов. Очевидно, что эти акты принимаются для достижения целей и задач, обозначенных как цели и задачи местного самоуправления, его органов. На первый взгляд нет различий в способах осуществления функций и полномочий. Однако при более пристальном внимании мы можем увидеть, что реализация каждого полномочия происходит в рамках решения конкретного вопроса, значительная совокупность которых приводит к решению задачи. Решение же нескольких задач приводит к достижению общей цели.
Например, социальная функция, реализуемая органами местного самоуправления не может быть осуществлена в рамках выполнения какого-то одного полномочия. Только совокупность принимаемых органами местного самоуправления актов, проведения значительного числа организационных мероприятий дает возможность осуществлять активную деятельность в данной сфере – реализации социальной функции местного самоуправления. Аналогичным образом мы можем утверждать, что, например, экономическая функция реализуется совокупностью принимаемых нормативных и ненормативных правовых актов, проведением массы организационных мероприятий.
Содержание социальной функции органов местного самоуправления еще ждет своего углубленного анализа. На это ориентирует и постановление Конституционного Суда РФ, в котором сформулирован доктринальный по своему значению вывод о существование единых функциональных основ организации публичной власти в России.
Список литературы
1. О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. N 22. Ст. 2770. 2. Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9.
3. Тимофеев Н.С. Проблемы участия местного самоуправления и гражданского общества в системе российского этатизма // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10.
4. По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 N 30-П // Собрание законодательства РФ. 2015. N 50. Ст. 7226.
5. Малый А.Ф., Никитенко И.Г. Система местного самоуправления: поиск оптимальной модели // Учен. записки Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. – 2016. – Т. 158, кн. 2.
6. Малый А.Ф. Функциональный анализ в системе методов конституционно-правового исследования // Государственная власть и местное самоуправление, 2016. №10.
7. Малый А.Ф., Гулина В.В. Интегративная функция местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 55 – 59.
8. Курочкин А.В., Файзрахманов Д.И. О содержании социальной функции органов местного самоуправления // Социально-политические науки. 2015. №4.
