19 июня 2016г.
В Российской Федерации действующее федеральное законодательство предоставляет возможность муниципальным образованиям участвовать в осуществлении международной и внешнеэкономической деятельности [2]. масштабы и формы этой деятельности муниципальных образований могут достаточно сильно варьироваться как по Российской Федерации в целом, так и в рамках федеральных округов и субъектов Российской Федерации. В Ленинградской области насчитывается 17 муниципальных районов и 1 городской округ. Эти муниципальные образования участвуют в международной деятельности в рамках некоммерческой организации, Ассоциация «Совет муниципальных образований Ленинградской области», но могут и самостоятельно осуществлять международную деятельность. Ярким свидетельством такой деятельности является установление так называемых «побратимских» связей с иностранными населенными пунктами и вхождение в международную ассоциацию «Породненные города».
Активная международная деятельность муниципальных образований требует от нас рассмотреть, каким образом осуществляется подобная деятельность на уровне муниципальных образований. В научной литературе как обобщающего характера [3; 4; 5; 6], так и в работах аналитического характера этому вопросу уделено мало внимания. С учетом сказанного необходимо обратиться к содержанию нормативных правовых актов.
Федеральный закон № 131-ФЗ [7] в числе полномочий органом местного самоуправления по решению вопросов местного значения указывает «осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами» (п.8 ч.1 ст.17). Авторы комментариев к Федеральному закону ограничиваются воспроизведением приведенной нормы в более или менее свободной форме [1; 11], и информации по существу вопроса не дают.
Что касается правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, то перечень полномочий как таковой отсутствует. Так, в Ленинградской области Закон № 12-ОЗ «О местном самоуправлении в Ленинградской области» [9] в настоящее время утратил силу, и регулирование местного самоуправления осуществляется, помимо федерального законодательства и муниципальных правовых актов, на основании Устава Ленинградской области и отдельных областных законов. Аналогичная ситуация сложилась и в Новгородской области. В Псковской области Закон № 580-ОЗ о местном самоуправлении хотя и является действующим, вопросы местного значения и полномочий он не регулирует [10].
В Уставах муниципальных образований Ленинградской области повторяется соответствующая норма федерального закона без какой-либо конкретизации: в пункте 1 статьи 7 Устава Бокситогорского муниципального района сказано, что «В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципального района обладают следующими полномочиями: ...осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами» [13].
Иными словами, федеральный законодатель закрепил полномочия по осуществлению международных и внешнеэкономических связей на муниципальном уровне достаточно обобщенно, за органами местного самоуправления в целом. Соответственно необходимо определить какие именно органы местного самоуправления должны и (или) могут участвовать в осуществлении международной деятельности.
Согласно частями 1 и 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава местного образования, местная администрация, наличие которых является обязательным, контрольно-счетный орган и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и наделенные собственными полномочиями по решения вопросов местного значения. Из приведенной нормы следует, что первые три органа местного самоуправления должны участвовать в осуществления международной деятельности в обязательном порядке, все иные органы участвуют факультативно, в случае необходимости. Такой характер — коллективный — международной деятельности органов местного самоуправления также подразумевает, что каждый из них должен «играть» строго определенную роль в этом процессе, которая в правовом отношении выражается в виде компетенции и конкретных полномочий.
В практике осуществления местного самоуправления в Российской Федерации компетенция органов местного самоуправления, например, в части исключительных полномочий представительного органа, была установлена Федеральным законом № 131-ФЗ (ч.10 ст.35), а иные полномочия определяются федеральными законами, принимаемым в соответствии с ними региональным законодательством и уставами муниципальных образований (ч.11 ст.35). В Уставах муниципальных образований Ленинградской области полномочия представительного органа распределяются в две группы — исключительные и иные, причем перечень последних имеет открытый характер. Устав Лужского муниципального района, кроме исключительных полномочий, предусматривает 39 дополнительных полномочий, а также «иные полномочия, отнесенные к ведению совета депутатов федеральным и областным законодательством, настоящим уставом, а также регламентом совета депутатов; рассматривает иные вопросы, отнесенные законодательством к его ведению» (ч.2 ст.20) [14]. Анализ перечня полномочий показывает отсутствие в нем полномочий в сфере осуществления международной деятельности, тем не менее они вполне могут попадать под категорию «иные (полномочия или вопросы)».
Что касается возможности участия представительного органа муниципального образования в осуществлении международной деятельности, то уместно будет провести аналогию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Устав Ленинградской области закрепляет за Законодательным собранием области «утверждение, заключение и расторжение договоров и соглашений Ленинградской области, заключаемых в соответствии со статьей 7 Устава» (п.15 ч.1 ст.29), об осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных государств, участии в деятельности международных организаций, а также с согласия Правительства Российской Федерации осуществлении таких связей и с органами государственной власти иностранных государств [12]. Соответственно к компетенции представительного органа муниципального образования должны быть отнесены утверждение, заключение и расторжение договоров и соглашений муниципального образования с субъектами иностранных государств, международными организациями и местными органами власти иностранных государств.
Полномочия главы муниципального образования в осуществлении международной деятельности имеют под собой весомое нормативное правовое основание. Федеральный законодатель закрепил за главой муниципального образования представительскую функцию, правда, только «в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями», и «подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования, издание в пределах своих полномочий правовых актов» (ч.4 ст.36 Федерального закона № 131-ФЗ). Поскольку федеральный закон предусматривает полномочия органов местного самоуправления в осуществлении международных и внешнеэкономических связей, то подобное ограничение представительской функции главы муниципального образования является не обоснованным, а норма федерального закона требующей изменения. Продолжая аналогию с органами государственной власти субъекта России, именно высшее должностное лицо Ленинградской области представляет субъект России «в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Ленинградской области» (п.1 ст.20 Устава Ленинградской области).
Другой проблемой является непоследовательность в определении круга полномочий главы муниципального образования согласно Уставам муниципальных образований. Так, глава Сосновоборского городского округа «представляет городской округ в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями», хотя по вопросам межмуниципального и международного сотрудничества городского округа может подписывать и вносить на утверждение представительного органа договоры и соглашения (п.1 и 2 ч.1 ст.44) [15].
Наконец, свои полномочия в международной деятельности должны быть закреплены за местной администрацией. В части 1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация как исполнительно- распорядительный орган наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения. Осуществление международных и внешнеэкономических связей, хотя и обозначено как полномочие, является вопросом местного значения имплицитно, а значит, входит в компетенцию местной администрации. Кроме того, международные и внешнеэкономические связи как осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (п.2 ст.1 Федерального закона № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации») [8], имеют отношение к вопросам местного значения и требуют участия местной администрации. Форма такого участия может быть различной: проведение переговоров, определение процедуры заключения международных соглашений и договоров, исполнение международных соглашений и договоров. Те формы осуществления международных и внешнеэкономической связей, которые связаны с использованием муниципальной собственности и средств местного бюджета, дополнительно требует привлечения контрольно-счетного органа муниципального образования.
Проведенный анализ показывает, что в настоящее время нормативное разграничение полномочий органов местного самоуправления в сфере международной деятельности отсутствует. Этот вопрос требует решения в виде внесения изменений в Уставы муниципальных образований либо принятия специальных Положений, утверждаемых решением представительного органа.
Список литературы
1. Борисов, А. Н. Комментарий к Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС-Консультант плюс.
2. Ерёмин, А. В. Правовое регулирование международного аспекта межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // Актуальные проблемы юриспруденции и пути решения. Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. - Омск: ИЦРОН, 2016. - С.25-27.
3. Кудилинский, М. Н. Муниципальное право России / М. Н. Кудилинский, И. А. Шевелева. - Санкт- Петербург: С.-Петерб. гос. ун-т, 2005. - 224 с.
4. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - 3-е изд. - Москва: Проспект, 2011. - 672 с.
5. Муниципальное право России / Под ред. Н. С. Бондаря. - 4-е изд. - Москва: Юрайт, 2014. - 794 с.
6. Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Кокотова. - 4-е изд. - Москва: Юрайт, 2014. - 567 с.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. №131-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
8. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: федер. закон от 4 янв. 1999 №4-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
9. О местном самоуправлении в Ленинградской области: Закон Ленинградской области от 29 апр. 1996 г.№12 // СПС-Кодекс.
10. О местном самоуправлении в Псковской области: Закон Псковской области от 9 окт. 2006 г. №580-ОЗ // СПС-Кодекс.
11. Постатейный комментарий к Федеральному закону №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. А. Г. Бабичева, С. Ю. Наумова // СПС-Консультант плюс.
12. Устав Ленинградской области: Закон Ленинградской области от 27 окт. 1994 №6-ОЗ с изм. и доп. // СПС- Консультант плюс.
13. Устав муниципального образования Бокситогорский муниципальный район: Решение Совета депутатов Бокситогорского муниципального района от 10 дек. 2008 г. №364 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
14. Устав муниципального образования Лужский муниципальный район: Решение Совета депутатов Лужского муниципального района от 30 нояб. 2005 г. №17 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
15. Устав муниципального образования Сосновоборский городской округ: Решение Совета депутатов Сосновоборского городского округа от 28 окт. 2015 г. №152 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
