31 января 2016г.
В начале третьего тысячелетия происходит изменение общей картины мира, связанное с перераспределением политических, экономических, правовых ресурсов, ослаблением позиций стран Запада.
Современные тенденции мирового политического процесса, основанные на принципах многополярности, невмешательства в дела друг друга, уважения взаимных интересов, совместного поиска путей противодействия новым вызовам наиболее полно отражаются в развитии Азиатско-Тихоокеанского региона (далее по тексту – АТР), демонстрирующем уникальный опыт создания единого политического и экономического пространства, равноправного партнерства развитых и развивающихся стран13.
Развитие партнерских отношений России со странами Азиатско-Тихоокеанского региона обуславливает необходимость изучения их правовых систем. Осмысление новых правовых явлений, основных закономерностей позволяет использовать новейший зарубежный опыт в реалиях российского государства.
Законодательный процесс является ведущим конституционно-правовым институтом современного государства вне зависимости от его формы правления, государственного устройства, политического режима. Для оптимизации законодательного процесса необходимо детальное изучение различных характеристик деятельности парламентов стран с разными уровнями конституционного развития, историей и традициями.
Изучение правового регулирования отдельных аспектов законодательного процесса в странах АТР может способствовать внедрению апробированных, эффективных организационных форм, методов и процедур в парламентской деятельности и практике.
Законодательный процесс представляет собой систему последовательно совершаемых официальных действий и актов, посредством которых принимаются законы14. В юридической науке нет единого подхода к выделению стадий законодательно процесса. Каждая стадия законодательного процесса характеризуется собственным субъектным составом, содержанием, временными рамками и рядом других характеристик.
Традиционно первым этапом законодательного процесса называют стадию законодательной инициативы, которая закреплена во всех без исключения законах государств Азиатско-Тихоокеанского региона.
Конституции зарубежных стран четко определяют круг субъектов, которые наделяются правом законодательной инициативы. Такому праву корреспондирует обязанность законодательного органа рассмотреть внесенное тем или иным субъектом предложение об издании закона.
В большинстве государств АТР среди субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, традиционно называют парламентариев и правительство. Хотя из этого правила есть исключения. В ряде конституций можно обнаружить иных субъектов: государственные органы высшего и нижестоящего уровня (Мексика, РФ), государственные учреждения и организации (Королевство Таиланд), иные общественные формирования (Республика Перу), группы избирателей (Колумбия). На наш взгляд, чрезмерное расширение, равно как и необоснованное ограничение перечня субъектов законодательной инициативы являются крайностями, которые следует избегать.
13 Российский Дальний Восток в Азиатско-Тихоокеанском регионе на рубеже веков: политика, экономика, безопасность. Выпуск 2 / отв. ред. М.Ю. Шинковский. Владивосток: Дальнаука, 2008. С. 5.
14 Кочетков, А.В. Стадии законодательного процесса как формы проявления правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003.№ 4. С. 154.
Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или проекта закона. Теоретически разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первый представляет собой идею, концепцию будущего закона, второй предполагает наличие готового текста со всеми атрибутами закона15. На практике выбор формы зачастую зависит от категории субъекта законодательной инициативы, которая предполагает внесение не только новых законопроектов. Так, в Российской Федерации она может быть реализована в форме внесения в нижнюю палату парламента поправок к проектам законов, уже находящихся на рассмотрении.
Мировая практика исходит из того, что главы государств обычно не входят в число субъектов законодательной инициативы. Однако опыт стран Азиатско-Тихоокеанского региона свидетельствует об обратном. В соответствии со ст. 71 Конституции Мексики наряду с депутатами и сенаторами Конгресса право законодательной инициативы принадлежит Президенту. Аналогичные нормы содержатся в основных законах Чили, Перу, Индонезии, России.
Главы государств могут реализовывать законодательную инициативу косвенным путем. Например, для стран Латинской Америки с президентской формой правления характерно широкое применение посланий парламенту. Президент Мексики при открытии очередной сессии Конгресса делает доклад о положении страны. В этом документе содержатся обязательные указания для парламента, которыми он обязан руководствоваться при принятии законов16. Наряду с посланиями исключительной прерогативой глав некоторых государств остается внесение проектов законов по вопросам бюджета страны (Мексика, США, Таиланд и др.).
В настоящее время нормативное закрепление получает институт народной законодательной инициативы. Это форма непосредственного осуществления гражданами государственной власти посредством внесения предложения либо проекта нового закона, проекта об отмене или изменении ранее принятых законов с целью последующего принятия нормативного акта парламентом. В Азиатско-Тихоокеанском регионе институт гражданской законодательной инициативы действует в Перу, Колумбии, на Филиппинах, закреплен конституциями 24 американских штатов, правовыми актами некоторых субъектов Российской Федерации.
В законодательстве государств Азиатско-Тихоокеанского региона институту народной законодательной инициативы посвящены отдельные разделы конституций или отдельные нормативные правовые акты (например, в Колумбии, на Филиппинах). В свою очередь, предпринятая отечественными законодателями попытка урегулирования всего комплекса отношений в укрупненных федеральных законах, например, об избирательных правах граждан и праве на референдум, не может быть признана удачной, поскольку в них регулируются лишь процедурные вопросы подготовки голосования, а не сам законотворческий процесс.
Вторая стадия законодательного процесса – рассмотрение и принятие законопроекта палатами парламента. Каждый этап обсуждения проекта завершается принятием итогового документа. На рассматриваемой стадии наблюдается перенесение центра тяжести с пленарных заседаний в комитеты, что связано с изменением характера деятельности современных парламентов. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность палат Конгресса осуществляется многочисленными постоянно действующими комитетами. В отличие от американских, комитеты большинства парламентов Азиатско- Тихоокеанского региона не узурпируют полномочия палаты, а играют роль вспомогательных органов. На наш взгляд, ни один парламент современного государства не может работать без помощи постоянных комитетов, которые, однако, не должны превращаться в нормоустанавливающие органы.
Полномочие подписывать, утверждать принимаемые парламентом нормативно-правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принадлежит главам государств Азиатско-Тихоокеанского региона. Хотя из этого правила есть исключения. Так, в Колумбии по общему правилу законопроекты санкционируются главой государства. Однако если Президент в силу определенных обстоятельств не выполнит эту обязанность, закон санкционирует и промульгирует Председатель верхней палаты Парламента17. Согласно ст. 151 Конституции Таиланда: «Если Король не подписывает и не возвращает законопроект в течение 30 дней, то Премьер-министр должен обеспечить промульгацию законопроекта в качестве закона в «Правительственном бюллетене», как если бы Король его подписал»18.
Большинство глав стран АТР на стадии промульгации наделены правом вето. Абсолютное (резолютивное) вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным, безусловным и преодолеть его нельзя19. В настоящее время таким правом обладает формально монарх Великобритании. На практике данное право не использовалось монархами и их представителями с начала XVIII века. К слову сказать, архаичные структуры, организационно-правовые формы работы, процедуры парламентов ряда государств Азиатско-Тихоокеанского региона, в первую очередь бывших колоний (Канада, Австралийский Союз, Новая Зеландия), крайне затрудняют процесс создания законов в этих странах.
15 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1-2 / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2000. С. 564.
16 Moreno Sanches. Crisis politica de Mexico. Mexico, 1974. P. 38.
17 Constitution of Colombia on July 4, 1991. [Электронный ресурс]. URL: http://confinder.richmond.edu/admin/docs/colombia_const2.pdf
18 Конституция Королевства Таиланд от 24 августа 2007 г. [Электронный ресурс]. URL: http://sunset-city.com/konstituciya-korolevstva-tayland
Относительное (отлагательное) вето представляет собой запрет главы государства, налагаемый на закон, который может быть преодолен парламентом. Практика показывает, что преодолеть вето главы государства непросто. В Соединенных Штатах Америки практически за всю их историю существования из 1405 вето Президента было преодолено лишь в 110 случаях20.
Выборочное вето – это право главы государства опротестовывать лишь отдельные статьи, одобряя законопроект в целом. Конституция Филиппин предусматривает, что Президент уполномочен наложить вето на любую статью в законопроектах об ассигнованиях, доходах и пошлинах, при этом запрет не влияет на другие статьи, по поводу которых не было высказано возражений21. В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция РФ говорит о праве Президента отклонить закон, а не отдельные его статьи.
Авторы выделяют «карманное вето», берущее начало в президентской практике Соединенных Штатов Америки. Когда до конца парламентской сессии остается меньше 10 дней, Президент может не подписать билль, в результате чего у Конгресса не остается возможностей для проведения повторного голосования по этому закону.
В Российской Федерации от права вето Президента следует отличать возвращение им полученного на подпись закона «без рассмотрения», что возможно в случае нарушений конституционных требований, связанных с процедурой принятия такого закона. Конституционный Суд РФ пояснил, что в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия закона, ставящего под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе его вернуть, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом возвращение такого закона не может считаться отклонением по смыслу ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса22.
Расширение политических, экономических, культурных и иных связей между Россией и странами Азиатско-Тихоокеанского региона приводит к созданию и развитию правовых механизмов, процедурных правил оптимизации партнерских отношений. В первую очередь это касается нормативного регулирования всех сфер взаимодействия посредством принятия качественных и эффективных законов. Изучение отдельных особенностей законодательного процесса парламентов стран АТР, заимствование положительного опыта с учетом специфических черт каждого конкретного государства может стать важнейшим шагом на пути совершенствования законодательной деятельности парламентов.
19 Конституционное право зарубежных стран / под ред. М.В. Баглая. М.: Норма, 2013. С. 230.
20 Чиркин, В.Е. О точности терминологии по вопросу принятия закона // Журнал российского права. 2014. № 4. С. 32
21 Конституция Республики Филиппин от 11 февраля 1987 г. [Электронный ресурс]. URL: worldconstitutions.ru/?p=36
22 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. №3.
Список литературы
1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1-2 / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2000. 784 с.
2. Конституционное право зарубежных стран / под ред. М.В. Баглая. М.: Норма, 2013. 796 с.
3. Конституция Королевства Таиланд от 24 августа 2007 г. [Электронный ресурс]. URL: http://sunset- city.com/konstituciya-korolevstva-tayland
4. Конституция Республики Филиппин от 11 февраля 1987 г. [Электронный ресурс]. URL: worldconstitutions.ru/?p=36
5. Кочетков, А.В. Стадии законодательного процесса как формы проявления правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 153-162.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996.№3.
7. Российский Дальний Восток в Азиатско-Тихоокеанском регионе на рубеже веков: политика, экономика, безопасность. Выпуск 2 / отв. ред. М.Ю. Шинковский. Владивосток: Дальнаука, 2008. 466 с.
8. Чиркин, В.Е. О точности терминологии по вопросу принятия закона // Журнал российского права. 2014. № 4. С. 29-33.
9. Constitution of Colombia on July 4, 1991. [Электронный ресурс]. URL: http://confinder.richmond.edu/admin/docs/colombia_const2.pdf
10. Moreno Sanches. Crisis politica de Mexico. Mexico, 1974. P. 242.
