23 декабря 2017г.
Занимая особое место в российской правовой системе, решения Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ) равны по своей юридической силе Конституции [7, с. 545-553], являются воплощением единства нормативных и доктринальных начал [4, с. 75-85], дефинируются как нормативно-интерпретационные акты, посредством которых осуществляется правокорректирующая функция [11, с. 6-8]. При таком многообразии подходов, тем не менее, бесспорна роль решений Конституционного Суда в плоскости правовприменения и правотворчества. Данным и обусловлено постоянное внимание к ним. Функционал Конституционного Суда РФ связан с обеспечением соответствия Конституции действующего законодательства, но не направлен на непосредственное регулирование общественных отношений [39, с. 44-49].
В числе неотъемлемых характеристик решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ следует указать их стабилизирующую функцию в правовой системе государства [1, с. 10-14; 9, с. 1061-1066]. Они играют существенную роль в развитии не только науки конституционного права [3, с. 19-31; 5, с. 9-23; 6, с. 2-5], но и конституционного законодательства [2, с. 60-64; 8, с. 56-62; 10, с. 9-12; 38, с. 1383-1387]. В этой связи представляет научный интерес к определению влияния решений Конституционного Суда Российской Федерации на реализацию федеральных программ, гарантирующих субъективные права. Для решения этой задачи автором были проанализированы соответствующие решения.
Отметим, что 2/3 представленного массива решений принято в отношении положений федеральной целевой программы «Жилище» в различные периоды ее реализации. Все решения приняты в форме определений, за исключением одного постановления от 5 апреля 2007 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан» [37].
В 2008 г. Конституционный Суд РФ в своем определении от 29 октября 2008 г. № 735-О-Р дал разъяснение по поводу обжалуемой резолютивной части постановления от 5 апреля 2007 г. № 5-П. Оно коснулось вывода о том, что в п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. № 5-П не содержится какая-либо неопределенность и не требуется какое-либо дополнительное истолкование, а определенные в законодательстве условия и порядок обеспечения жильем граждан, которые встали на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., а также уволенные или подлежащие увольнению с военной службы, являются обязательным элементом механизма исполнения указанного постановления [34].
Далее представим авторскую систематизацию решений Конституционного Суда России, посвященных реализации федеральной целевой программы «Жилище».
В качестве одного из критериев такой систематизации предлагаем учитывать обжалуемый размер жилищной субсидии и разовость социальной выплаты / жилищной субсидии, направленной на улучшение жилищных условий отдельных категорий граждан.
Так, в принятом от 4 июня 2007 г. определении Конституционного Суда № 520-О-О отмечено, что введение норматива стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации и повышающих его коэффициентов, которые призваны обеспечить равную доступность в приобретении жилья в различных регионах страны, не нарушается нормы отечественной Конституции [35]. Данное связано с тем, что для определенных субъектов нашего государства величины норматива стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по России и коэффициентов его повышающих, обоснованы экономическими и социальными условиями, опосредующими как рыночные цены на жилье в конкретном регионе, так и соответствующие финансовые затраты государства на жилищные субсидии, выдаваемые на основе жилищных сертификатов. В силу этого размер жилищной субсидии может составлять в условиях рыночной экономики полный эквивалент стоимости жилья, а также усредненную расчетную величину денежных средств, которая позволит гражданину с учетом особенностей избранного им места жительства приобрести жилье в собственность либо полностью за счет средств, получаемых в виде субсидии, либо с добавлением собственных (заемных) средств.
Содержательно аналогичны и определения Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. № 99-О-О [21], от 17 декабря 2008 г. № 1070-О-О [17].
По поводу разовости социальной выплаты, направленной на улучшение жилищных условий отдельных категорий граждан говорится в определении Конституционного Суда РФ от 28 марта 2017 г. № 647-О [30]. Так, взаимосвязанные положения п.п. 9 и 22 (подпункт «г») Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования предусматривают предоставление молодой семье права на улучшение жилищных условий, используя социальную выплату только один раз; устанавливают в качестве основания для отказа в признании молодой семьи участницей подпрограммы ранее реализованное право на улучшение жилищных условий на основе социальной выплаты или иной государственной поддержки за счет средств федерального бюджета, кроме средств (части средств) материнского (семейного) капитала. Указанные положения ориентированы на достижение целей, связанных с предоставлением на равных условиях государственной поддержки максимальному числу молодых семей, которые в установленном порядке признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий; недопущение неоднократного получения ими за счет средств федерального бюджета аналогичных по своей юридической природе социальных выплат. Таким образом, указанные в жалобе заявительницы аргументы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права.
О разовости получения жилищной субсидии при альтернативных законодательных или подзаконных вариантах говорится и в определениях Конституционного Суда РФ от 16 января 2009 г. № 147- О-О [16], от 14 июля 2011 г. № 903-О-О [14].
В решениях Конституционного Суда также интерпретирован вопрос, связанный с нормативами получаемой жилой площади. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 19 июня 2007 г. № 446-О-О [18] уточнено, что Конституцией России, предусматривающей право граждан на жилище, которого они не могут быть лишены в произвольном порядке, не гарантировано предоставление кому бы то ни было сверхнормативной площади (жилой или общей).
По своему характеру право на получение дополнительной общей площади жилого помещения (либо дополнительной жилой площади) является льготой, которая предоставляется различным категориям граждан с учетом особенностей их правового статуса. По данной причине изменение в правовом регулировании предоставления таких льгот не может расцениваться в качестве нарушения конституционных прав и свобод заявителя. Это касалось и п. 16 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы».
Конституционным Судом РФ также была изложена позиция по поводу условий возникновения права на получение государственных жилищных сертификатов. Так, в определении от 16 декабря 2008 г. № 1068-О-О [15] отмечено, что данное социальное право в условиях рыночной экономики граждане России осуществляют в основном самостоятельно, используя различные способы. Обязывая органы государственной власти создавать для этого условия, вместе с тем Базовый закон Российской Федерации закрепляет, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов на основе законодательных нормами. Таким образом, законодателю предписано определять категории граждан, которые нуждаются в жилище, а также конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей государства.
При этом, исходя из предоставленных законодателю полномочий, он вправе ввести такую модель правового регулирования, при которой то или иное право у лица может возникнуть только при условии совершения им определенных действий в течение определенного срока. При этом, если до введения нового правового регулирования возникновение соответствующего права не требовало совершения каких-либо действий, законодатель, указав на необходимость совершения лицом определенных действий, должен предоставить для этого разумный срок.
Здесь же следует указать и на различные условия получения социальных выплат, направленных на улучшение жилищных условий. В определении Конституционного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. № 2813-О [22] уточнено, что нормативное положение, закрепившее приоритет молодых семей, имеющих 3 и более детей, наряду с участниками подпрограммы, поставленными на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 марта 2005 г., при составлении списка молодых семей – участников подпрограммы, изъявивших желание получить социальную выплату в планируемом году, само по себе не является нарушением конституционных прав. При этом Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что из норм российской Конституции непосредственно не вытекает требование, связанное с предоставлением социальных выплат на приобретение жилья.
Из Конституции России также непосредственно не следует требование о безвозмездной жилищной субсидии. В этой связи федеральный законодатель, закрепляя право граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на получение за счет средств федерального бюджета жилищной субсидии и определяя условия его возникновения, а также порядок реализации (ч. 3 ст. 37, ст. 40, пп. «в», «е», «з» ст. 71 отечественной Конституции), вправе с учетом финансовых возможностей государства и иных факторов, в том числе бюджетных средств, которые могут быть выделены для решения проблемы переселения, предусмотреть и специальные правила действия таких правовых норм во времени и по кругу лиц (определения Конституционного Суда РФ от 19 октября 2010 г. № 1335-О-О [19], от 29 марта 2016 г. № 586-О [31]).
О соблюдении установленных государственной программой условий получения социальной выплаты на приобретение жилья говорится в определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2017 г. № 1345-О [28]. В нем подчеркивается, что Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 гг. направлены на оказание социальной поддержки не только гражданам, не имеющим жилья, но и владельцам жилых помещений – при условии выполнения ими установленных требований.
Истец подписал обязательство об отчуждении принадлежащего ему жилого помещения площадью 16,9 кв. м в случае реализации права на использование государственной социальной выплаты на приобретение жилья на сумму 1 188 264 руб. в целях улучшения жилищных условий, удостоверенной государственным жилищным сертификатом, однако, ссылаясь на то, что данная денежная сумма недостаточна для приобретения квартиры, а отчуждение принадлежащего ему жилого помещения ухудшит его жилищные условия, просил предоставить ему жилое помещение в виде квартиры площадью 33 кв. м либо обязать ответчика не отчуждать принадлежащую ему квартиру.
В конкретном случае истца, выбравшего указанную форму получения мер социальной поддержки, возможность выдачи сертификата обусловлена его обязательством передать принадлежащее ему жилое помещение местной администрации в течение двух месяцев с даты приобретения жилого помещения посредством реализации сертификата.
При этом, если такой гражданин принимает решение не отчуждать принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение, право на получение сертификата предоставляется ему только в случае, если принимаемый для расчета размера социальной выплаты размер общей площади жилого помещения (определяемый как разница между упомянутым нормативом общей площади жилого помещения и общей площадью жилого помещения, оставленного для дальнейшего проживания) составляет не менее 18 кв. м.
Таким образом, в своем решении Конституционный Суд подчеркнул необходимость соблюдения установленных государственной программой условий для получения социальной выплаты.
В своих определениях Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на утрату у заявителей правовых оснований для выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством.
К примеру, прекращение статуса закрытого военного городка является одним из таких оснований, отмеченных в определениях Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1462-О [24], от 29 сентября 2015 г. № 2152-О [32], от 20 апреля 2017 г. № 888-О [20], от 27 июня 2017 г. № 1297-О [27] и др.
Истечение срока реализации государственной программы также коррелируется с заявленным основанием утраты у заявителя правовых оснований, связанных с улучшением жилищных условий. Об этом было сказано в определении Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. № 122-О [36].
Решения Конституционного Суда РФ обращали внимание и на факты, подтверждающие возможность у лица улучшить жилищные условия до начала реализации программы. К примеру, определения Конституционного Суда РФ от 11 мая 2012 г. № 872-О [13], от 25 января 2012 г. № 91-О-О [25], от 29 сентября 2016 г. № 2103-О [33].
В решениях Конституционного Суда РФ уточнялось несоответствие статуса субъектов, претендующих на заинтересованное участие в жилищной программе. Сославшись на Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в частности абз. 1 и 3 п. 14 его ст. 15, суд указал, что истица, выслуга лет которой при увольнении с военной службы по организационно-штатным мероприятиям составила 6 лет 1 месяц 14 дней в календарном исчислении, не является лицом, перед которым государство имеет обязательства по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета. Само по себе проживание истицы и членов ее семьи в закрытом военном городке таких обязательств не порождает, требования о выселении из занимаемого жилого помещения к ней не предъявлено, сведения о признании ее нуждающейся в обеспечении жилым помещением отсутствуют (определение Конституционного Суда РФ от 25 мая 2017 № 1137-О [26]).
Содержательно идентичны и определения Конституционного Суда РФ от 22 января 2014 г. № 213-О [23], от 28 января 2016 г. № 145-О [29].
Таким образом, нами были систематизированы соответствующие решения Конституционного Суда России, оказавшие влияние на следующие аспекты реализации федеральной целевой программы «Жилище»:
- обжалуемый размер жилищной субсидии и разовость социальной выплаты / жилищной субсидии, направленной на улучшение жилищных условий отдельных категорий граждан;
- нормативы получаемой жилой площади;
- условия возникновения права на получение государственных жилищных сертификатов;
- условия получения социальных выплат, направленных на улучшение жилищных условий, а также их соблюдение;
- утрата у заявителей правовых оснований на улучшение жилищных условий;
- несоответствие статуса субъектов, претендующих на заинтересованное участие в жилищной программе.
Список литературы
1. Александрова М.А. Правовой статус решений Конституционного Суда Российской Федерации // Юридический мир. 2015. № 4.
2. Беляева О.М. О юридическом значении позиций (решений) Конституционного Суда РФ в правотворчестве и толковании права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 12.
3. Бондарь Н.С. Конституционная категория достоинства личности в ценностном измерении: теория и судебная практика // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4.
4. Бондарь Н.С. Нормативно-доктринальная природа решений Конституционного Суда РФ как источников права // Журнал российского права. 2007. № 4.
5. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5.
6. Ведяхин В.М., Ревина С.Н. О роли решений Конституционного Суда РФ в утверждении принципов рыночной экономики // Российская юстиция. 2008. № 4.
7. Витрук Н.В. О некоторых особенностях использования решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов // Антология научной мысли. М.: Статут, 2008.
8. Комбарова Е.В. Вопросы организации органов публичной власти России в решениях Конституционного Суда РФ // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 2.
9. Комкова Г.Н. Правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере обеспечения экономической стабильности Российского государства // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6.
10. Кордуба С.Б. Основные обязанности человека и гражданина в решениях Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2017. № 4.
11. Лазарев Л.В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права // Журнал российского права. 1997. № 11.
12. Нарутто С.В. Основы конституционного строя Российской Федерации и ее субъектов в решениях Конституционного Суда РФ // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 8.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2012 г. № 872-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
14. Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 2011 г. № 903-О-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
15. Определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2008 г. № 1068-О-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
16. Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2009 г. № 147-О-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
17. Определение Конституционного Суда РФ от 17 декабря 2008 г. № 1070-О-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
18. Определение Конституционного Суда РФ от 19 июня 2007 г. № 446-О-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
19. Определение Конституционного Суда РФ от 19 октября 2010 г. № 1335-О-О // Документ опубликован не был
20. Определение Конституционного Суда РФ от 20 апреля 2017 г. № 888-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
21. Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. № 99-О-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
22. Определение Конституционного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. № 2813-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
23. Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2014 г. № 213-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
24. Определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 1462-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
25. Определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 91-О-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
26. Определение Конституционного Суда РФ от 25.05.2017 № 1137-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
27. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2017 г. № 1297-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
28. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2017 г. № 1345-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
29. Определение Конституционного Суда РФ от 28 января 2016 г. № 145-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
30. Определение Конституционного Суда РФ от 28.03.2017 № 647-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
31. Определение Конституционного Суда РФ от 29 марта 2016 г. № 586-О //Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
32. Определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. № 2152-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
33. Определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2016 г. № 2103-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
34. Определение Конституционного Суда РФ от 29 октября 2008 г. № 735-О-Р // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
35. Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2007 г. № 520-О-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
36. Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. № 122-О // Документ опубликован не был; www.garant.ru (дата обращения 30.10.2017 г.).
37. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. № 5-П // Российская газета. 1997, 11 апреля.
38. Таева Н.Е. Трансформация норм конституционного права под влиянием решений Конституционного Суда РФ // Lex russica. 2013. № 12. С. 1383-1387.
39. Шершень Т.В. Влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на развитие семейного законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 8.
