26 января 2016г.
Муниципальные правовые акты являются правовой формой управления в органах местного самоуправления. Они являются общеобязательными на территории определенного муниципалитета. Среди таких правовых актов, особого внимания заслуживает устав муниципального образования, как базового документа местного самоуправления, в котором закрепляется правовой статус муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
В соответствии с ч.1 ст.43 Федерального закона от 06.10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования[1].
Исходя из норм закона, очевидно, что законодатель наделяет высшей юридической силой и устав муниципального образования, и правовые акты, принятые на местном референдуме. Однако, на практике и в научной литературе устоялось мнение о том, что устав имеет юридический перевес по отношению к иным правовым актом. Чем это можно объяснить? Во – первых, в литературе до 2003 года, посвященной вопросам правовой природы муниципальных правовых актов, подчеркивалось, что устав муниципального образования обладает высшей юридической силой на территории муниципального образованиям по отношению к другим муниципальным правовым актам. Такое суждение было связано с тем, что в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не было специальной статьи, посвященной системе муниципальных правовых актов. Не было сделано оговорок о юридической силе решений, принятых непосредственно населением [3]. Данный пробел был восполнен и урегулирован в новом Законе. Следует отметить, что на уровне законодательства субъектов, вопрос о юридической силе устава муниципального образования определен весьма конкретным образом. К примеру, Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в РБ» предусматривает, что систему муниципальных правовых актов возглавляет устав муниципального образования [4, ст. 3].
По данному вопросу, полагаем необходимо согласиться с В.И. Васильевым, который пишет, что «устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим стандартам, принятым органами местного самоуправления. Устав должен предопределять то, что другие акты муниципального образования должны отходить от него, как от основного ствола «правового дерева» местного самоуправления [6, с. 327].
Во – вторых, особый порядок принятия устава муниципального образования. Данный правовой акт принимается двумя способами: представительным органом и сходом граждан. Следовательно, мы можем констатировать, что устав муниципального образования является отражением воли и решения самого населения, граждан, проживающих в данном муниципалитете.
В-третьих, устав муниципального образования, его пересмотр и поправки к нему подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 25 июня 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» [2].
Решения, принимаемые представительными органами муниципального образования по вопросам своего ведения и лица, обладающие правом издавать правовые акты не должны противоречить уставу. «Необходимо помнить об умении расставлять приоритеты в действиях, в основе которого лежит верховенства права» [6, с. 326].
Исходя из вышеизложенного, нам представляется, что устав муниципального образования обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования.
Несмотря на то, что основы правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации были заложены такими правовыми актами, как Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», одноименными Федеральными законами от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», до сих пор нет легального определения понятию устава муниципального образования. В литературе можно встретить различные определения. В основном термин раскрывают через призму юридических его свойств. К примеру, «устав муниципального образования - нормативный правовой акт муниципального правотворчества, определяющий основы статуса муниципального образования, издающий представительный орган местного самоуправления самостоятельно или непосредственно с населением» [8, с.4]. Или же «уставом муниципального образования - является учредительным акт местного управления, действующий на строго ограниченной территории, которая определяет предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство, статус органов местного самоуправления, порядок их формирования и взаимодействия, и их полномочия и обязанности, правовые экономические и финансовые основы их деятельности; форм прямого волеизъявления населения муниципального образования; других конкретных вопросов местного самоуправления» [7,с. 270].
Бесспорно, данные определения можно взять за основу при законодательном его закреплении. В связи с чем, нам представляется, что необходимо внести дополнение в статью вторую Федерального закона № 131-ФЗ в виде определения понятию устава муниципального образования со следующим содержанием: «устав муниципального образования - муниципальный правовой акт высшей юридической силы, действующей на всей территории муниципального образования, который закрепляет и регулирует наиболее важные вопросы организации и осуществления местного самоуправления в конкретном муниципалитете».
Говоря о юридических свойствах устава муниципального образования, нами было отмечено, что верховенство в системе муниципальных правовых актов принадлежит данному акту.
Во- вторых, распространение юрисдикции устава на всю территорию муниципалитета.
В- третьих, в уставе содержатся вопросы всеобъемлющего характера, основы упорядочивания правоотношений, возникающих на территории муниципального образования.
В - четвертых, это особый субъект, от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации, единственным носителем и источником власти в России является ее многонациональный народ. Население муниципального образования, как часть народа, является, соответственно, единственным источником и носителем власти на территории данного муниципального образования.
Федеральным законом установлено, что население осуществляет свою власть непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. При этом население формирует органы местного самоуправления, которые в последующем, принимая различные управленческие решения, выраженные, в том числе, в форме муниципальных правовых актов, действуют от имени и в интересах населения муниципального образования [5, с.16].
Представительный орган муниципального образования, сформированный населением, действует от его имени, а в малочисленных поселениях население принимает устав самостоятельно, от своего имени.
Таким образом, устав муниципального образования имеет свойственные только ему юридические особенности и черты: а) верховенство в системе правовых актов муниципального образования; б) высшая юридическая сила на территории муниципального образования; в) особый субъект, от имени которого принимается устав муниципального образования; г) особый порядок принятия устава муниципального образования, его пересмотра и внесения поправок; д) всеобъемлющий характер регламентации муниципально - правовых отношений, возникающих на территории муниципального образования.
Вопрос о правовой природе устава муниципального образования продолжает оставаться актуальным. Необходимо внести поправки и дополнения в действующее законодательство по поводу юридической силы и закрепления определения термина «устав муниципального образования». Говоря о значимости данного нормативно-правового акта, можно сравнить ее с «местной Конституции» так, как подобно конституционному акту, устав муниципального образования имеет универсальный, всеохватывающий характер правового регулирования, затрагивающий все стороны жизнедеятельности муниципального образования.
Список литературы
1. Федеральный закон от 06.10. 2003 г № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 04.10.2014.) // «Российская газета», № 202, 08.10.2003 г.
2. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципального образований» (в ред. от 21.11.2011) // «Парламентская газета», № 136-137, 05.08.2005.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», № 35, 28.08.1995. Ст. 3506.
4. Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 г. № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» // «Республика Башкортостан», № 52(25785), 22.03.2005. Ст. 3.
5. Абдулина С. И., Аминов И. Р. Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении: проблемы теории и практики. Сб. ст. по материалам XXXVII Междунар. науч.-практ. конф. «Вопросы современной юриспруденции» Новосибирск. Изд. «СибАК», 2014. -
6. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник (2-е издание, переработанное и дополненное) М.: Юстицинформ, 2012. - 680 с.
7. Сикайло А.В. Устав муниципального образования как нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.- 9 с.
8. Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 2002. – 890 с.
