23 декабря 2017г.
THE IMPORTANCE OF THE CODIFICATION OF THE LEGISLATION TO CONSOLIDATE THE MINISTERIAL SYSTEM OF GOVERNMENT IN THE RUSSIAN EMPIRE
Sternyaeva A.A.
student
Ulyanovsk State University, Russian Federation, Ulyanovsk
Аннотация
Вот уже более 175 лет прошло с момента издания Свода законов Российской империи, который, помимо важнейшего общеправового значения, выразившегося в систематизации действующих российских законов, имел и специальное значение – завершил правовое оформление министерской системы управления в России. Как известно, законодательные акты 1810–1811 гг., Манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих», Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам от 17 августа 1810 г., Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г., фактически завершили министерскую реформу.
215 лет назад в России для борьбы с коррупцией попытались создать современную систему исполнительной власти. Не очень получилось тогда, не слишком получается и теперь. Почему?
Annotation
For more than 175 years have passed since the publication of the laws of the Russian Empire, which, in addition to the most important legal values, expressed in systematization of existing Russian laws, and had a special meaning – completed the legal registration of the Ministerial system of governance in Russia. As you know, the legislative acts of 1810-1811, a Manifesto of July 25, 1810 «The division of state Affairs into special administration, with indication of items owned by each office», the Highest approved division of public Affairs at the ministries dated 17 August 1810, the General establishment of ministries from 25 June 1811, actually completed the Ministerial reform.
215 years ago in Russia to fight corruption have tried to create a modern system of Executive power. Not much happened then, not doing too well now. Why?
Эти люди сменили в нашей истории множество названий — приказчики, члены коллегий, сотрудники министерств, номенклатура,— оставаясь ее важнейшими деятелями. В XIX веке их стали называть «чиновники», а после Заграничного похода 1813-1814-го — еще и «бюрократы». О значении бюрократии в жизни страны коротко заметил Василий Розанов: «Россию сколотили, сбили и выкрасили чиновники» [14].
Их окончательное оформление в отдельный класс состоялось 215 лет назад — вместе с «министерской реформой» Александра I, подарившей стране министерства и, что еще существеннее, сделавшей гражданскую службу престижной и модной среди дворянской знати. С тех самых пор известно, что быть чиновником в России выгодно. Ключевский, например, как живой свидетель роста бюрократической системы полагал, что именно бюрократия управляет страной, однако тут же сокрушался, что «государству служат худшие люди, а лучшие — только худшими своими качествами» [12].
В Советской России влияние чиновника возросло пуще царской, равно как и количество бюрократов: в 1921 году их было уже 5,7 млн против 253 тысяч в 1913 году. С исторической точки зрения эта «лишенная всякого социального облика кучка физических лиц, объединенных только чинопроизводством» (Ключевский), оказалась одной из самых устойчивых социальных групп в стране. Всякое новое потрясение делало ее только сильнее и многочисленнее. И в «новой России» госслужба сохраняет свое обаяние «теплого места», а сами чиновники — флер особой касты, отличной от остального народа. [2].
Строго говоря, термин «министр» завез еще Петр I, а первый проект министерств возник при Павле.
Но комплексная министерская реформа действительно состоялась при Александре I, причем в 1802 году был реализован проект Павла I, а в 1810-1811-м — более масштабный проект Кочубея и Сперанского. Понадобились нововведения известно зачем — чтобы победить коррупцию и злоупотребления. В России большинство реформ госуправления проводилось именно с такими целями: впрочем, часто получалось только хуже. Заметим, министерская реформа 1802 года готовилась в Негласном комитете при активном участии императора в условиях полной секретности, так что даже высоко стоящие люди — вроде Державина, Трощинского — ничего о ней не знали. Было ясно, что она затрагивает очень чувствительные стороны жизни страны [10].
В истории российского управления были своеобразные волны централизации — децентрализации, и во время правления Екатерины II произошла как раз сильная децентрализация. После проведения губернской реформы 1775 года в центре оставался только Сенат и ключевые коллегии — Военная, Морская, Иностранных дел. А все остальные госслужбы были спущены на местный уровень. Возникла разветвленная сеть местных учреждений: казенная палата, губернское правление, палаты уголовного и гражданского суда, которые заменили центральные учреждения соответствующего профиля. Чтобы как-то эти разрозненные части соединить, ввели институт наместников — генерал-губернаторов и примерно 40 губерний слили в 20 наместничеств. Пока императрица была молодая и сильная, она умудрялась держать все в руках плюс у нее был генерал-прокурор князь Вяземский, надежда и опора, который контролировал финансы, судебные дела и управление. Екатерина очень гордилась новой системой управления, так как она собственноручно писала законопроект 1775 года. По воспоминаниям Державина, когда один из чиновников во время доклада императрице предложил по какому-то делу отступить от введенного порядка, императрица «с гневом устремилась на него и, схватя его за Владимирский крест, спрашивала, как он смел коверкать ея учреждения». Но с годами все стало меняться: и она постарела, и Вяземский умер, в общем, все стало рассыпаться, а коррупция — расти [5].
Прежде чем взойти на престол, у Павла было много времени подумать о российской госслужбе, поэтому он сразу предложил проект ее реформы, которым, кстати, вдохновлялся и Александр I в 1802-м. Общая идея заключалась в централизации. Коллегии были восстановлены, причем близкие по характеру деятельности объединены под властью министра или директора. За Сенатом, по мысли Павла, оставались только судебные функции. Министр (по Павлу) должен был поддерживать связь с секретарями императорской канцелярии, докладывать о работе своей коллегии, в случае необходимости мог выйти напрямую на императора для решения какой-то сложной проблемы. Но коллегия работала практически независимо от него.
Такие известные люди в окружении Александра I, как Кочубей и Сперанский, разделяли опасения об усилении взяточничества у чиновников. Им тоже хотелось все упростить. В частности, когда готовилась реформа 1802 года, Кочубей настаивал на упразднении коллегий и заимствовании французской модели управления — самой бюрократизированной в то время. По его мнению, должны были остаться только министры со своими канцеляриями, все звенья управления требовалось выстроить по иерархической лестнице, чтобы всякая бумага проходила от низшего чиновника к высшему и наоборот, не встречая препятствий. Александр I в 1802 году отстоял коллегии: они управляли, а министры с помощью небольших канцелярий выполняли роль связующего звена между коллегиями и верховной властью. Ни Кочубея, ни Сперанского такой порядок не устраивал — они писали царю весьма резкие записки о том, что коллегии не нужны. В конце концов эта линия победила: в 1810-1811 годах коллегии упразднили, а их сфера деятельности была передана структурным подразделениям министерств [1].
Здесь все было как обычно: хорошо было на бумаге, да забыли про овраги. Дмитрий Трощинский, будущий генерал-прокурор и тайный советник, мудро отметил, что в России любой закон всегда вызывает сомнения в необходимости его исполнения. Поэтому обрастает тут же множеством инструкций, должностных записок, распоряжений — плодит бумаготворчество. В жестко иерархической системе все бумаги восходят на подпись к министру, который был просто неспособен вникнуть в суть дел. Зачастую он превращался в человека, просто подписывавшего бумаги, при этом сильно возрастала роль его канцелярии. Именно с этих пор секретарь канцелярии стал мощной фигурой политической жизни страны, а количество чиновников начало расти. При этом стало ясно, что мы не Франция: такого количества образованной бюрократии просто не существовало в стране и новые должности заполнялись случайными людьми. Так, еще в 1831 году в одном из учреждений служил титулярный советник (9-й класс, середина Табели о рангах), который не знал грамоты [3].
К середине XIX века кадровый голод на гражданской службе наконец был удовлетворен. Система управления в целом стабилизировалась — до революции, которая случилась, впрочем, очень скоро, и повлекла за собой очередной слом всей бюрократической системы — без надежды на ее улучшение.
Практически все основные отрасли управления были выделены в самостоятельные министерства и главные. Вставала новая задача распространить «Общее учреждение министерств» на каждое центральное государственное учреждение и завершить тем самым правовое оформление министерской системы управления. По мысли М.М. Сперанского, центральные государственные учреждения должны были получить новые специальные учредительные документы «Образования» или «Учреждения» в относительно короткий промежуток времени после издания Общего учреждения министерств от 25 июня 1811 г. [4] Так как в председателей департаментов Государственного Совета (в январе-сентябре 1811 г.) обсуждались подготовленные при участии М.М. Сперанского «Учреждений» министерства полиции, финансов, военного, иностранных дел и Главного управления духовных дел иностранных исповеданий». Но из них были учреждены только «Учреждения» Министерства полиции и Министерства финансов. Остальные проекты остались нереализованными из-за отставки М.М. Сперанского, последовавшей 17 марта 1812 г. и начавшейся вскоре Отечественной войны 1812 г. Тем самым была упущена возможность достаточно быстрого утверждения новых учредительных документов одновременно сразу в 5 центральных государственных учреждениях, которая, в свою очередь, могла бы активизировать процесс разработки учредительных документов в других центральных государственных учреждениях [6].
В связи с этим после 1811 г. без специальных «Образований» и «Учреждений», основанных на общем учреждении министерств, оставались следующие учреждения: Министерство иностранных дел, Военное министерство, Министерство военных и морских сил, Государственное казначейство, Главное управление ревизии и государственных счетов, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения, Главное управление путей сообщения, Министерство юстиции, Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, а также Экспедиция государственных донских заводов и учреждения придворного управления – Департамент уделов, Кабинет Его Императорского Величества, Капитул российских кавалерских орденов, Придворная контора, Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора и Экспедиция кремлевского строения [8].
Император Николай I, внеся коррективы в предложения Сперанского, внеся на рассмотрение Государственного совета четыре варианта решения [11]:
1) первое решение дословно повторяло формулировку первого положения Сперанского;
2) «признать статьи Свода закона действующими, но вместе с тем постановить, чтобы в некоторых определенных случаях можно было обращаться к самому тексту закона и в нем искать разрешения»;
3) третье решение повторяло третье предложение Сперанского;
4) «признать в течение некоторого определенного времени текст закона основанием к решению, как он признается и ныне, но в то же время постановить, чтобы местами с ним приводимы были статьи Свода, им соответствующие».
Предлагая эти решения, государь пояснял, что прежде чем создавать новые законы, необходимо собрать в одно целое старые, и в этом должна состоять цель свода. После долгих обсуждений Государственный совет, вняв мнению императора, высказался за первое решение, признав, что: «во всех отношениях полезно и достоинству правительства соответственно издать Свод в виде законов, коими в решениях исключительно руководствоваться должны».
Список литературы
1. Учреждение Комитета Министров и Комитетов Кавказского и Сибирского // Свод законов Российской Империи. - СПб.: Издательство: Тип. II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии,1857. – Т. I. Кн. II. Свод учреждений государственных. – С.99-132. // Режим доступа - http://www.runivers.ru/lib/book7372/388147/ – Загл. с экрана. – Дата обращения 30.09. 2017.
2. Именной высочайший Указ, данный Сенату об упразднении Комитета Министров от 23 апреля 1906г. // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Третье. - СПб. : Государственная типография, 1909. - Том XXVI. Отделение 1. 1906 г. – С. 455. // Режим доступа- http://www.runivers.ru/lib/book3139/10028/. – Загл. с экрана. – Дата обращения 30.09. 2017.
3. Высочайшее повеление об утверждении Совета Министров и порядке движения дел в оном… от 12 ноября 1857г. //Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Второе. Том
XXXVI. Отделение 2. 1861 г. СПб. : Издательство: Тип. II Отделения Собственной Е . И . В. Канцелярии, 1863.- С.454-457. // Режим доступа. - http://www.runivers.ru/lib/book3136/9935/. - – Загл. с экрана. – Дата обращения 30.09. 2017.
4. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 6 : Законодательство первой половины XIX века / под общ. ред. О. И. Чистякова. - М. : Юрид. лит., 1988. - 527 с.
5. Основные законодательные акты, касающиеся высших государственных учреждений в России XVIII и первой четверти XIX столетия / под ред. Кизеветтер А.А. - М.: Изд. Н.Н. Клочкова, 1909. - 98 c.
6. Государственная уставная грамота Российской империи Н.Н. Новосильцева // Режим доступа -http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/31000/. – Загл. с экрана. – Дата обращения 12.07.2017.
7. Майков П. М. О Своде Законов Российской Империи. СПб., 1905.
8. Майков П. М. Второе Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. СПб., 1906.
9. Пахарнаев А. И. Обзор действующего Свода Законов Российской Империи. СПб., 1909.
10. Победина Е. К вопросу о юридической силе Свода Законов // Журнал министерства юстиции. 1909. № 4.
11. Цитович П. П. Курс русского гражданского права. СПб., 1878.Ворошилов К. Критический обзор учения о разделении властей. – Ярославль, 1871. – С. 25.
12. Драго р. Административная наука. – М., 1982. – С. 72.
13. Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX века). – М., 1981. – С. 28.
14. Ерошкин Н.П. история государственных учреждений дореволюционной России. – М.: высшая школа, 1983. – С. 112.
