23 декабря 2017г.
BODIES OF TERRITORIAL SELF-GOVERNMENT THE RUSSIAN EMPIRE IN THE YEARS 1864- 1914: THE MAIN DIRECTIONS OF ACTIVITY AND FINANCIAL SECURITY
Mennibaeva G.I.
Аннотация: данная статья подготовлена с целью анализа основных направлений деятельности и проблем финансового обеспечения органов земского управления Российской империи в 1864-194 годах. В связи с этим в ней исследуется специфика работы органов земского самоуправления Российской империи в сфере народного образования и здравоохранения, экономической и иных сферах. В статье обосновывается позиция о том, что для реализации возложенных в ходе земской реформы 1864 г. на органы земского самоуправления Российской империи функций не было предусмотрено достаточного финансирования, отсюда отмечались сложности в эффективной их реализации.
Ключевые слова: органы земского самоуправления, Российская империя, земские учреждения, земская реформа, местное самоуправление, народное образование, местное здравоохранение, экономические мероприятия земств.
Abstract: this article was prepared to analyze the main activities and problems of financial support of bodies of territorial management of the Russian Empire in 1864-194. In this regard, the author examines the specifics of organs of territorial self-government the Russian Empire in the field of public education and health, economic and other spheres. The article substantiates the position that is entrusted to implement the reform of the provincial authorities in 1864. the organs of territorial self-government the Russian Empire functions was not provided enough funding, hence the noted difficulties in their effective implementation.
Key words: territorial self-government bodies, the Russian Empire, rural enterprises, rural reform, local government, public education, local health, economic activities of bodies of territorial self-government.
В результате проведения земской реформы 1864 г. была создана новая структура самоуправления - система органов земского самоуправления. Несмотря на то, что данная система была реализована не во всей Российской империи, а в ее европейской части (в 1865-1874 гг. - в 34 губерниях [1, с. 7], 1914 г. - в 43 из 94 губерний и областей [2, с. 72]), она показала свою эффективность и обусловила ее рецепцию в современный период при формировании действующей системы местного самоуправления.
Правовой основой построения системы органов земского самоуправления Российской империи в рассматриваемый период выступило Положение о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденное Именным высочайшим указом Александра II от 1 января 1864 г. [3] (далее - Положение 1864 г.). Согласно ему деятельность органов земского самоуправления должна была осуществляться на принципах самостоятельности, выборности, всесословности, исключительной полномочности в решении местных вопросов общего, административно-контрольного, хозяйственного, финансового значения и содержания (ст.ст. 14, 16, 17, 22, 23-26 и др. Положения 1864 г.).
Система органов земского самоуправления по Положению 1864 г. включала два уровня земских учреждений - губернские и уездные (ст. 13-14 Положения 1864 г.). Губернские земские учреждения состояли из губернского земского собрания и губернской земской управы, каждое из которых возглавлялось председателем. Уездные земские учреждения имели аналогичную структура, в которую входили возглавляемые председателем уездное земское собрание и уездная земская управа (ст.ст. 36, 42, 46, 48, 50, 56, 57 и др. Положения 1864 г.).
По Положению 1864 г. земские учреждения были представительно-распорядительными и исполнительными органами власти на местах. Губернские и уездные земские собрания как распорядительные органы земского самоуправления имели право на свой бюджет, решение вопросов местного значения в таких сферах, как образование, здравоохранение, дорожное строительство, благотворительность, земельное кредитование, жилищное строительство и др. К тому же у них были административно-контрольные функции за осуществлением принятых ими решений. Земские собрания контролировали деятельность земских управ. Земские управы (губернские и уездные) же наделялись исполнительскими функциями по реализацию решений земских собраний.
Финансирование земств осуществлялось за счет средств земских бюджетов, основными источниками доходов которых являлись земские повинности и сборы [4, с. 34]. В частности, такими повинностями были:
- дорожная повинность (ремонт крупных трактов);
- этапная повинность (этапная гоньба арестантов);
- подводная повинность (предоставление подвод для земских, полицейских и судебно-следственных разъездов).
К числу обязательных расходов земств относились расходы на содержание самих органов местного самоуправления, тюрем, мировых судей. В связи с этим дореволюционный исследователь земств и земской реформы Б.Б. Веселовский писал, что вначале до 2/3 доходов земств расходовались на эти нужды, поэтому на культурно-просветительские цели земствам не оставалось средств [1, с. 11-12]. А между тем, содержание школ, больниц и других объектов социальной инфраструктуры по Положению 1864 г. как раз входило в компетенцию органов земского самоуправления, хотя и к числу обязательных расходов и оно не относилось. В то же время не только создание условий для просвещения крайне малограмотного крестьянского населения, но и в полном объеме вся система образования, «расходы по содержанию школ» [5, с. 27], и здравоохранения на местном уровне ложилась на «плечи» земств. При этом высшая власть, делегировавшая полномочия органам земского самоуправления в социальной и экономической сферах на местном уровне, отмечает Б.Б. Веселовский, никакой основы ранее для развития этих сфер не заложило, приходилось создавать все заново [1, с. 12].
По мере возможностей земства стремились повысить уровень жизни населения. О.В. Чеснокова поясняет, что для этого они развивали кредитную деятельность земств, впервые поставили вопрос о необходимости организации земельного крестьянского кредита и подготовили почву для создания Крестьянского поземельного банка, сформулировали основные его задачи и направления деятельности [6, с. 10]. Часто грамотная и эффективная административно-хозяйственная деятельность земств в последующем, а точнее в годы Первой мировой войны, указывает Г.Н. Ульянова, сыграла в области призрения и благотворительности значительную роль в поддержании физических и нравственных сил народа [7].
В тоже время деятельность органов земского управления не была полностью самостоятельной. Она находилась под контролем губернатора и министра внутренних дел. Губернатор и министр внутренних дел имели право приостановить действие постановления земского учреждения, противоречащее закону или государственным интересам, а в особых случаях губернатор мог полностью устранить от управления земские учреждения и исполнять сам полномочия земского учреждения.
В результате проведенной земской контрреформы по Положение о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденному Именным высочайшим указом Александра III от 12 июня 1890 г. [8] (далее – Положение 1890 г.) система органов земского самоуправления осталась практически прежней (ст.ст. 13, 27, 28 и др.), но была существенно усилена зависимость органов земского самоуправления от органов государственного аппарата, что обусловило ограничение их компетенции, в том числе хозяйственно- распределительной и финансово-административной.
По Положению 1890 г. губернские и уездные земские учреждения также осуществляли решение насущных вопросов местного значения. Поэтому так подробно нормативно сохранилась конкретизация именно круга хозяйственно-распорядительных дел, отнесенных к компетенции земских учреждений. В круг этих дел вошли: управление земскими повинностями, капиталом, имуществом; решение продовольственных задач и проблем в земствах; строительство и содержание земских дорог, почты, больниц, благотворительных заведений, приютов и других социальных учреждений; финансирование и управление системой местного образования, здравоохранения; управление системой взаимного земского страхования, пожарной безопасности; содействие торговле, развитию земледелия, промышленности, военному и гражданскому управлению, и другие дела согласно действующим в тот период законам и уставам.
Таким образом, для Российской империи второй половины XIX в. проведение земской реформы было значительным событием потому, что ее целью выступало изменение взаимоотношений органов государственной и местной власти. В тоже время воплощенная модель земского самоуправления имела противоречия и не достигла поставленных целей. С одной стороны, деятельность земств была эффективной (земские учреждения укомплектовывались профессиональными кадрами, осуществляли большую культурно-просветительскую, образовательную, административно-хозяйственную, иную деятельность на местах), а с другой стороны, органы земского самоуправления часто было лишены реальной административной власти в сфере управления, достаточного финансирования для эффективного выполнения возложенных на них полномочий и находились под контролем органов государственной власти.
Список литературы
1. Веселовский, Б.Б. Земство и земская реформа / Б.Б. Веселовский. - Петроград: Т-во О.Н. Поповой, 1918. - 48 с. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://elib.shpl.ru/ru/nodes/22373#page/19/mode/inspect/zoom/4.
2. Лаптева, Л.Е. Земские учреждения в России / Л.Е. Лаптева; отв. ред. Е.А. Скрипилев. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1993. - 133 с.
3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях (утв. Именным высочайшим указом Александра II, данным правительствующему Сенату о введении в действие нового положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://history.municip.nw.ru/win/03.html.
4. Палозян О.А. Государственные доходы и расходы Российской империи // Финансовое право. – 2012. - № 11. - С. 33-35.
5. Дегтярева Л.Р. Историческая реконструкция правовых реформ, или Компаративный взгляд на перманентную трансформацию российского образования // История государства и права. - 2013. - № 21. - С. 18-29.
6 Чеснокова Ю.В. Правовые основы финансирования земских органов самоуправления во второй половине XIX - начале XX веков: На примере Пензенской губернии: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.01. - Пенза, 2005. - 205 с.
7 Земское самоуправление в истории России: к 150-летию земской реформы: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 22-23 мая 2014 г.). - М.; СПб.: ИРИ РАН: центр гуманитарных инициатив, 2015. - 253 с. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/2016-02-014-zemskoe-samoupravlenie-v-istorii-rossii-k.
8 Положение о губернских и уездных земских учреждениях (утв. Именным высочайшим указом Александра III, данным Сенату о введении в действие нового положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://музейреформ.рф/node/13679.
