26 января 2016г.
Термины «антикоррупционная экспертиза» и «коррупциогенные факторы» сегодня уже прочно вошли в правовой лексикон. В России буквально за несколько прошедших лет сформирован реально действующий механизм проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Основными нормативными актами, регулирующими отношения в сфере независимой антикоррупционной экспертизы, являются Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методика проведения такой экспертизы.
Субъектами проведения антикоррупционной экспертизы являются органы Министерства юстиции РФ, органы прокуратуры РФ, все органы, которые издают нормативные правовые акты, и независимые эксперты [7, ст.3]. Исходя из норм федерального закона проведение сплошного, охватывающего все муниципальные нормативные правовые акты антикоррупционного анализа возложено исключительно на самих разработчиков этих актов - органы местного самоуправления. В отличие от муниципального уровня нормативные правовые акты (проекты актов) органов государственной власти подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе в Минюсте России. Трудно найти объяснение тому, что в механизме проведения антикоррупционной экспертизы не предусмотрена обязательная, сплошная и независимая экспертиза муниципальных нормативных актов. Ведь именно в актах органов местного самоуправления выявляется наибольшее количество коррупциогенных факторов, причем не только по причине значительного количества муниципальных образований в России [9].
В целом качество муниципальных правовых актов остается на низком уровне, особенно в сельских поселениях. Обратившись к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно убедиться в скудности норм, регулирующих антикоррупционную деятельность. Так, к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований - отнесено «осуществление мер по противодействию коррупции». При этом законодатель не только не разграничил компетенцию муниципалитетов разных уровней, но и определил анализируемый вопрос местного значения в самом общем виде.
В юридической науке понятие «качество» закона стало употребляться в конце 80-х – начале 90-х годов и до последнего времени не имело строго терминологического статуса. Постановка проблемы качества законов явилась реакцией на необходимость отказа от экстенсивного пути развития законодательства, для которого характерно увеличение количеством принимаемых нормативных актов в ущерб их качеству [2, с.16].
В современной юридической литературе понятие «качество закона» употребляется в широком значении. В основе такой трактовки лежит совокупный анализ социальных, политических и юридических параметров качества закона.
Качество закона — внутренне присущая его форме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обусловливающих пригодность закона удовлетворять определенные потребности как общества, так и отдельной личности [4, с.68]. Качество закона есть устойчивая совокупность социальных и юридических свойств закона, т.е. социальная адекватность его установлений, технико-юридическое совершенство их формы и, вследствие этого, способность при соответствующих условиях среды и отношений адресатов (граждан и их объединений) обеспечить правомерный характер их деятельности, способствовать достижению фактических результатов, вытекающих из целей закона.
Соотнося понятия «качество закона» и «антикоррупционная экспертиза» можно сделать вывод, что проведение антикоррупционной экспертизы в какой-то мере улучшает качество нормативного акта.
Так, по мнению Коробкина А.Н. многие государственные служащие рассматривают необходимость проведения антикоррупционной экспертизы подготовленных ими проектов правовых актов исключительно как процедуру, усложняющую и замедляющую согласование и принятие нормативного акта [9]. Между тем во многих случаях можно обнаружить серьезные ошибки в документе и выявить незамеченные разработчиками коррупциогенные факторы, тем самым существенно улучшив документ.
Однако очевидно, что правовые акты должны проверяться в полном объеме на предмет их соответствия законодательству, правилам юридической техники и т.п.; коррупциогенность акта — лишь один из возможных его дефектов.
Под дефектным актом в юридической литературе понимают акт, принятый с нарушением предъявляемых к нему требований, независимо от того, нарушены или нет требования законности или организационно- технические требования [3, с.24].
Качественный нормативный правовой акт — это акт, принятый с соблюдением всех предъявляемых к нему требований. Часть из них закреплены в законодательстве, другие предложены юридической наукой.
Суды, органы прокуратуры и юстиции, иные уполномоченные государственные органы проводя антикоррупционную экспертизу в первую очередь контролируют не качество правового акта в целом, а его законность.
По данным прокуратуры Иркутской области соблюдение государственными и муниципальными служащими требований законодательства о противодействии коррупции органами прокуратуры области в 2013 проверено в 19 органах государственной власти, то есть практически во всех органах местного самоуправления [8].
В результате выявлено более 8 тыс. нарушений федерального законодательства (рост на 51,6 %), более 1 тыс. незаконных правовых актов (увеличение на 29 %). Принесено 925 протестов, по результатам рассмотрения которых, изменено и отменено 858 незаконных правовых актов [].
Вместе с тем, активная работа органов контроля и надзора по выявлению не соответствующих действующему законодательству муниципальных правовых актов порождает иждивенчество муниципалитетов, которые приступают к исправлению дефектов, получив соответствующий «сигнал» контрольной инстанции. Значительное число актов муниципального правотворчества признается органами (должностными лицами) местного самоуправления утратившими силу в связи с рассмотрением протестов прокурора и иных аналогичных актов реагирования.
Решение проблемы повышения качества муниципальных правовых актов невозможно без активных усилий со стороны органов местного самоуправления. Качество данных актов — важнейший компонент технологии муниципального правотворчества.
Исправляя недостатки в правовых актах, органы местного самоуправления также нацелены на устранение несоответствий закону, исключению коррупциогенных факторов. Нарушения правил юридической техники, не влекущие признания акта незаконным, остаются в большинстве своем без внимания и не исправляются.
В заключение хотелось бы указать на то, что качество муниципальных правовых актов находится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровня. Система местного самоуправления в России заработает быстрее и эффективнее при проведении продуманной и последовательной законодательной политики нашего государства в вопросах организации власти на местах.
Список литературы
1. Вантеева Н.В. Обеспечение качества актов муниципального правотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4.
2. Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: монография.-Иркутск: изд-во ИГЭА, 1998. – с. 16
3. Качество закона и эффективность законодательства. / С.В.Поленина. – М., 1993
4. Элементарные начала общей теории права: учеб. пособие для вузов / под общей ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Червонюка. — Право и закон, М.: КолосС, 2003
5. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 08.03.2010. N 10. ст. 1084
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. ст. 3822
7. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07. 2009 г. N 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 20.07.2003. N 29. ст. 3609
8. http://www.irkproc.ru/qa/962.html
9. http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=1099
