24 декабря 2016г.
Аннотация: В статье изложены практические аспекты работы по созданию автономного учреждения в субъекте Российской Федерации. Представляет интерес анализ практического опыта по созданию автономных учреждений в системе здравоохранения РФ, оценка их количества среди всех организационно-правовых форм, представленных в системе здравоохранения.
Ключевые слова: законодательство об автономных учреждениях; медицинские автономные учреждения.
Законодательство об автономных учреждениях существует уже несколько лет, но практический опыт создания таких учреждений в сфере здравоохранения невелик. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 г. № 174– ФЗ « Об автономных учреждениях» для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры И спорта, а также в иных сферах.
Решение о создании автономного учреждения принимается органом власти – собственником имущества и может быть создано двумя способами:
- путем его учреждения;
- путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Автономное учреждение может иметь только одного учредителя: Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.
Учредительным документом автономного учреждения является устав, утвержденный его учредителем. Органы управления автономного учреждения:
1) наблюдательный совет автономного учреждения;
2) руководитель автономного учреждения;
3) иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы, в том числе: общее собрание (конференция) работников автономного учреждения; ученый совет; художественный совет.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам, закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения и не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.
Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
Руководителем автономного учреждения в зависимости от его вида может быть: директор, генеральный директор, ректор, главный врач, художественный руководитель, управляющий.
Финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом при выполнении государственного (муниципального) задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.
В таблице представим преимущества и недостатки автономного учреждения
Таблица 1
Преимущества и недостатки автономного учреждения
|
Преимущества
|
Недостатки
|
|
Самостоятельное распределение
автономным учреждением всех доходов
|
Переход от бюджетного финансирования
к получению бюджетных субсидий
|
|
При осуществлении закупки материалов, применяются
нормы Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"
|
Ограничение полномочий
руководителя (в том числе
необходимость решений наблюдательного совета по крупным сделкам и сделкам
с заинтересованностью)
|
|
Возможность осуществлять
заимствования средств самостоятельно взаимодействовать с кредитными организациями, общественностью
|
Необходимость ежегодного получения
аудиторского заключения
|
|
Разделение ответственности
руководителя с наблюдательным советом
|
Более высокие требования к отчетности и
публичности
|
|
Возможность "вернуться" в форму
бюджетного учреждения без переоформления разрешительных документов
|
Усложнение взаимодействия автономного
учреждения с кредиторами и поставщиками в связи с ограниченной имущественной ответственностью и отсутствия субсидиарной ответственности учредителя
|
Законодательство не содержит конкретного перечня последовательных мероприятий или последовательности действий, которые необходимо при изменении типа существовавшего государственного или муниципального бюджетного учреждения. Однако необходимо отметить, что Федеральным законом № 174-ФЗ предусмотрен ряд ограничений на преобразование учреждений в автономные, среди которых можно выделить следующие:
- отсутствие согласия бюджетного учреждения на преобразование;
- нарушение этим преобразованием конституционных прав граждан: права на бесплатное здравоохранение, образование и др.;
- Правительством РФ, органами государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления могут также определяться перечни государственных и муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.
Получение согласия учреждения на изменение типа учреждения целесообразно провести непосредственно на общем собрании (конференции) работников государственного или муниципального учреждения, даже при наличии коллегиального органа управления, закрепленного уставом. В дальнейшем это поможет избежать многих конфликтных ситуаций и упреков типа: «а нашего мнения никто не спрашивал».
Решения о преобразовании учреждения должно основываться на всесторонних расчетах, на обстоятельном разъяснении всем заинтересованным лицам возможных последствий, как положительных, так и отрицательных.
По нашему мнению, на заседании коллегиального органа или конференции трудового коллектива обязательно должны присутствовать представители экономических служб и бухгалтерии, работники отдела кадров и руководители структурных подразделений.
При переводе учреждений следует руководствоваться различными условиями и критериями, характеризующими возможные последствия этого перевода для потребителей услуг, в том числе для незащищенных слоев населения, сотрудников самого учреждения и соответствующего бюджета.
Основные условия перевода бюджетного учреждения в автономное представлено в таблице 2.
Таблица 2
Условия перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение
|
|
Условие
|
Показатели
|
Примечание
|
|
1
|
Обеспечение
социальных гарантий
|
Возможность сохранения социальных
гарантий населению при переводе учреждения в автономное, а также в случае невозможности выполнения своих обязательств уже преобразованным
|
Обеспечение социальных
гарантий населению, это - задача, прежде всего, органов власти.
|
|
|
|
учреждением
|
|
|
2
|
Добровольность
перехода
|
Решение коллегиального органа
учреждения
|
Необходимое условие,
предусмотренное законом
|
|
3
|
Наличие других
организаций, предоставляющих аналогичные услуги
|
Количество учреждений,
предоставляющих аналогичные услуги, их мощность
|
Монополизм учреждения на
рынке услуг в условиях большей самостоятельности может привести к неоправданному повышению цены и снижению качества услуг.
|
|
Продолжение таблицы 2
|
|
4
|
Приспособленность
учреждения к работе в рыночных условиях
|
–соотношение численности
потребителей, получающих услуги учреждения за счет бюджетных средств, и возмещением затрат частично или полностью;
–доля внебюджетных средств в общем объеме финансирования;
–репутация учреждения (возможно,
использовать результаты опросов населения, мнение экспертов и т.д.)
|
Имеет значение, будут ли
доступны населению услуги, оказываемые (выполняемые) создаваемым автономным учреждением, и важно, ожидаемое качество оказываемых услуг
|
|
5
|
Платежеспособный
спрос населения на услуги учреждения
|
– соотношение среднедушевых доходов
населения к прожиточному минимуму
– готовность населения к приобретению платных услуг
|
Необходимо повышение
прожиточного минимума населения, полное обеспечение финансовыми средствами программ государственных гарантий в социальной сфере
|
Оценка доступности предоставляемых услуг автономным учреждением определяется на основании информации:
- насколько будут доступны услуги (работы) населению, оказываемые (выполняемые) создаваемым автономным учреждением;
- ожидаемое качество выполняемых работ (оказываемых услуг).
При характеристике качества выполняемых работ и оказываемых услуг рекомендуется описывать степень их соответствия установленным требованиям (национальным стандартам, техническим регламентам, стандартам качества услуг, процедурам их оказания) и степень удовлетворенности потребителей услуг.
Определена система критериев, используя которые учредители смогут принимать обоснованные решения о целесообразности перевода бюджетных учреждений в автономные. Основными группами факторов, которые надо учитывать при решении вопроса о возможности и целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное являются: социальная значимость услуг учреждения, его экономические факторы, потенциал автономии учреждения (табл. 3).
Таблица 3
Перечень критериев для оценки возможности и целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение
|
№
№
|
Группа критериев / критерий
|
Наличие
(да/нет)
|
|
1
|
Социальная значимость услуг учреждения
|
Преоблада
ет (да/нет)
|
|
1.1
|
Потребность населения в услугах учреждения в среднесрочном периоде возрастает
или является стабильной
|
Да/Нет
|
|
1.2
|
Отсутствует привязка услуг учреждения к узкой клиентской группе (лицам,
находящимся в трудной жизненной ситуации, инвалидам и пр.)
|
Да/Нет
|
|
1.3
|
Имеется спрос на услуги учреждения со стороны других клиентских групп
|
Да/Нет
|
|
1.4
|
Учреждение имеет известность и авторитет среди потребителей, обусловленные
высоким качеством услуг, квалификацией работников учреждения, уникальной специализацией и т.д.
|
Да/Нет
|
|
1.5
|
Риск возникновения негативных социальных последствий перевода бюджетного
учреждения в автономное минимален
|
Да/Нет
|
|
2
|
Экономические факторы
|
Преоблада
ет (да/нет)
|
|
2.1
|
Доля доходов от платных услуг в доходах учреждения сравнительно высока
|
Да/Нет
|
|
2.2
|
Имеется возможность расширения перечня и объемов оказания платных услуг
|
Да/Нет
|
|
2.3
|
Имеются предложения об оказании аналогичных услуг на платной основе со стороны
негосударственных (немуниципальных) организаций
|
Да/Нет
|
|
2.4
|
Существует возможность привлечения добровольных взносов, грантовых и
спонсорских средств
|
Да/Нет
|
|
2.5
|
Имеется неиспользуемое учреждением или сдаваемое в аренду имущество
|
Да/Нет
|
|
3
|
Потенциал автономии учреждения
|
Преоблада
ет (да/нет)
|
|
3.1
|
Учреждение возглавляет активный, грамотный, деятельный руководитель,
заинтересованный в расширении перечня и объемов оказания платных услуг
|
Да/Нет
|
|
3.2
|
Отсутствие сравнительно высокой кредиторской и (или) дебиторской задолженности
(в том числе просроченной) у учреждения
|
Да/Нет
|
|
3.3
|
Есть положительный опыт оказания платных услуг
|
Да/Нет
|
|
3.4
|
Для учреждения характерна гибкость в управлении персоналом (возможности для
сокращения и набора новых сотрудников)
|
Да/Нет
|
|
3.5
|
Налажены отношения с заинтересованными сторонами (бизнес–сообществом,
общественными организациями, иностранными организациями и пр.)
|
Да/Нет
|
1. Если во всех трех блоках критериев преобладают ответы «да» – перевод желателен (целесообразен).
2. Если по двум блокам из трех преобладают ответы «да» – перевод возможен.
3. Если по двум блокам из трех преобладают ответы «нет» –перевод возможен, но существуют значительные риски (опасности) перевода.
4. Если по трем блокам из трех преобладают ответы «нет» – перевод нежелателен (нецелесообразен).
Если результатом проведенной оценки являются варианты 2 и 3, следует более детально проанализировать риски негативных последствий. Только после этого, можно принимать окончательное решение о переводе бюджетного учреждения в автономное либо отказе от него.
Выводы:
За период после принятия Закона « Об автономных учреждений» (с 2006 г) приняты законодательные и подзаконные акты, которые позволяют учредителям совместно с бюджетными учреждениями принимать решения об изменении их правового статуса. Приведенные группы критерий изменения типа государственных (муниципальных) учреждений позволяют руководству ра ссматривать возможности преобразования бюджетных учреждений, риски перевода бюджетного учреждения в автономное.
Учредитель фактически сохраняет полный контроль за деятельностью руководителя автономного учреждения, так же как и в бюджетном учреждении. В то же время руководитель автономного учреждения пользуется довольно большой свободой и самостоятельностью в принятии управленческих решений: в расходовании средств, в управлении персоналом, в распоряжении доходами и расходами от предпринимательской деятельности.
В исследовании, проведенном авторами Дорофеевым С.Д. и Стародубовым В.И. [4], отмечается, что новая организационно-правовая форма медицинских организаций — АМУ — достаточно активно внедряется в системе здравоохранения Российской Федерации. Среди федеральных округов наибольшее количество автономных медицинских учреждений организовано в Приволжском федеральном округе — 246 (19,4% от всех медицинских организаций округа), в Уральском федеральном округе — 89 (15,4%) и Сибирском федеральном округе — 113 (11,3%).
В субъектах РФ налицо разные точки зрения на целесообразность перевода медицинских бюджетных учреждений в статус автономных. От предельно оптимистических — Республика Татарстан и Брянская область (92,6% и 44,3% медицинских учреждений работают в статусе автономных), до предельно пессимистических — Владимирская, Тамбовская, Псковская, Курганская, Омская, Сахалинская области (в которых зарегистрировано только по одному АМУ). Хотя пессимизм руководителей органов управления здравоохранением в субъектах Российской Федерации (которые принимают решение о переводе учреждения в новую организационно-правовую форму) однозначно не разделяют руководители медицинских организаций, которые перешли в статус автономных, так как 99% из них ответили, что решение об изменении правового статуса учреждения было правильным.
Проведенный нами анализ по Нижегородской области показал, что высокий потенциал многих учреждений области позволит их коллективам успешно работать в рамках автономного учреждения.
Однако, из 179 учреждений здравоохранения в Нижегородской области статус автономного имеют лишь 4 учреждения [6], хотя многие коллективы учреждений готовы к изменению типа бюджетного на автономное учреждение и стать самостоятельным хозяйствующим субъектом с широкими возможностями, как по получению доходов, так и по их распределению, обеспечивающему предоставление населению высококвалифицированной медицинской помощи.
Список литературы
1. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (с изменениями на 23 мая 2016 года) «Об автономных учреждениях».
2. Борисов, Н.А. К вопросу о развитии самостоятельности в предпринимательской деятельности бюджетных и автономных учреждений здравоохранения / Н.А. Борисов// ФЭС: Финансы.Экономика.Стратегия. 2014. № 6. С. 9–12.
3. Власюк, Н.В. Новые механизмы бюджетного финансирования автономных и бюджетных учреждений здравоохранения / Н. В. Власюк, М. В. Пирогов // Главврач. 2013. № 9. С. 13–19. http://glavvrach.panor.ru
4. Дорофеев, С.Д. Автономные медицинские организации в здравоохранении РФ/ С.Д.Дорофеев, В.И.Стародубов// Электронный журнал «Здравоохранение» сентябрь 2015 г. http://www.zdrav.ru (Дата обращения 23.11.2016).
5. Полина, Н.А. Управление многопрофильным лечебно-профилак-тическим учреждением. Монография. – Н.Новгород: НИМБ, 2012.- 280 с.
6. Интернет-ресурсы: http://bus.gov.ru/; http://gks.ru/(Дата обращения 23.11.2016).
