02 августа 2017г.
Начало нового XXI века для землеустройства России отмечен дальнейшим понижением его роли как мероприятия, направленного на обеспечение рационального использования земельных ресурсов. С июля 2000 года государственное управление земельными ресурсами было возложено на федеральную службу земельного кадастра (Роземкадастр), образованную на основании Постановлении Правительства РФ от 18 07 2000 г. № 537. В 2004 г. Росземкадастр был преобразован в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), которое в 2009 г. преобразовано в Федеральную государственную службу регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). В этой цепочке преобразований понизилось качество земельного кадастра (учёта), а землеустроительная служба потеряла свои органы в системе управления земельными ресурсами. Это отразилось на следующем:
*стационарная служба передана на муниципальный уровень в виде отделов с функциями преимущественно учёта земель;
*проектные институты Гипрозем, землеустроительные экспедиции и партии в результате приватизации «растворились» за исключением нескольких институтов;
*прекращено государственное финансирование землеустроительных работ;
*утвердился частный сектор по производству межевых работ, который укомплектован в целом низко квалифицированными инженерами;
*надзорные функции за использованием земель, составлению годовых отчётов об использовании земель, по контролю за осуществлением землеустройства переданы Росреестру, который не выполняет эти работы собственными силами.
В результате землеустроительные мероприятия были сведены до простых действий по учёту земельных участков поставленных и не поставленных на кадастровый учёт, а в целом после 2008 г. землеустроительная служба была ликвидирована. Этому способствовало и то, что с 2001 года образовался и усиливался «отрыв» земельного законодательства от практики выполнения землеустроительных действий при решении вопросов использования и управления земельными ресурсами. В Федеральном законе «О Землеустройстве» от 18 06 2001 г. №78-ФЗ к видам землеустроительной документации отнесены:
«генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель». Эти документы относятся к среднесрочным и долгосрочным прогнозам. Они необходимы:
* при образовании оптимальных по площади государственных и частных землепользований (землевладений),
*для устранения имеющих место недостатков в размещении выделенных земельных долей и организации крестьянских (фермерских) хозяйств,
*при вовлечении в производство невостребованных земельных долей и др.
Схемы землеустройства субъектов федерации и муниципальных образований являются основой для разработки проектов межхозяйственного землеустройства, в них определяются системы расселения, численность населения, объемы сельскохозяйственного производства и другие показатели, необходимые для территориального планирования. Схемы также служат дорожной картой для органов исполнительной власти по управлению использованием земельных ресурсов, их наличие лишает управляющие структуры принимать «волевые» решения по предоставлению земельных участков. В отличие от Федерального закона «О Землеустройстве» в Земельном кодексе РФ от 25 10 2001г.№ 136-ФЗ к полномочиям Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления (см. ст. 9,10 и 11) отнесена разработка и реализация федеральных, региональных и местных программ использования и охраны земель. Однако эти документы в Земельном кодексе не названы Схемами. В Федеральном законе «О стратегическом планировании в РФ» от28 06 2014 г. №172-ФЗ Схема землеустройства регионального или муниципального уровня также не упоминается как самостоятельный прогноз и не рассматривается как составная часть прогноза социально-экономического прогноза.
Закон «О Землеустройстве» имеет ещё ряд недостатков. В частности из Закона исключён важнейший вид землеустроительных действий – межхозяйственное землеустройство, осуществляемое первоначально в процессе проектирования (разработка схемы землеустройства муниципального образования), а на втором этапе – составление кадастрового плана. На первом этапе работает землеустроитель – проектировщик, а на втором - кадастровый инженер. Без межхозяйственного землеустройства невозможно рационально осуществить консолидацию мелких земельных участков, законодательно оформить организационно – хозяйственное использование невостребованных земельных долей, получить достоверные данные для разработки схем территориального планирования и др.
Закон «О Землеустройстве» содержит неверную установку (см. ст. 14) «…Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.». Под градостроительной документацией понимаются Схемы территориального планирования, которые уже были разработаны практически для всех муниципальных образований и оказались бесполезными. В обосновании их решений не рассматривалась земля, как базис любого производства. Поэтому важно на практике и в законодательных документах первичным считать организацию использования земельных ресурсов, а вторичным – территориальное планирование. Только такой подход раскрывает экономический потенциал земельных ресурсов, на который должна надстраиваться территориальная организация производства.
Федеральный закон «О землеустройстве», как и Земельный кодекс РФ, принятый в также в 2001 г., не придали землеустройству статуса государственного мероприятия по регулированию земельных отношений. В Земельном кодексе РФ и Законе «О Землеустройстве» землеустройство определяется как мероприятие … «по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства,…».Такое определение не соответствует целям и задачам землеустройства. Важно, что ещё в прошлом веке землеустройство разделилось на две службы: проектную и стационарную. Проектная служба разрабатывает проектную документацию от генеральных схем, проектов до техно-рабочих проектов. Стационарная служба ведёт регистрацию землепользований, учёт земель, контроль за использованием земель. Если сегодня проектные работы не ведутся, то это не значит, что необходимость в них не возникнет завтра (она возникла давно). Поэтому определение землеустройства не должно содержать слова «планирование» и «описание»:
*в процессе землеустройства не планируется и не организуется использование земель, а осуществляется обоснование организационно-территориальных форм использования земельных ресурсов исходя из их природного потенциала, государственной потребности в определённых видах продукции и применительно к достижениям и тенденциям развития научно-технического прогресса в отраслях народного хозяйства в целом;
*функции по «описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства» переданы по Федеральному закону «О Государственном кадастре недвижимости» от 24 07 2007г. ФЗ № 221 кадастровой службе и Росреестру;
*функции «организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства…», осуществляют собственники земель и органы власти, а не землеустройство.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г. определял, что «Землеустройство включает систему государственных мероприятий, направленных на осуществление государственных решений в области пользования землёй».
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. содержал следующее понятие землеустройства…..«Землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, Решений Совета народных депутатов по организации использования и охране земель,… Задачами землеустройства являются организация рационального использования земель во всех отраслях народного хозяйства,… …Землеустройство предусматривает:
1) разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем землеустройства;
3) составление проектов образования новых и упорядочения существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель,…..подготовку документов, удостоверяющих право владения и пользования землёй и др.»
В действующем Земельном кодексе РФ землеустройство не названо государственным мероприятием, не определены его задачи, не перечислены виды основной землеустроительной документации и др. Сам же Кодекс превратился в подобие методических указаний по образованию и передачи прав на земельные участки.
