21 октября 2016г.
Российский минерально-сырьевой комплекс является основным источником доходов бюджетной системы и гарантом социальной стабильности страны. Минерально- сырьевой сектор российской экономики традиционно обеспечивает более половины доходов федерального бюджета. Фундаментом сырьевых отраслей промышленности России является ее минерально-сырьевая база – совокупность разведанных и оцененных запасов и локализованных ресурсов полезных ископаемых. Отличительными чертами минерально-сырьевой базы России являются ее масштаб и комплексность. В недрах России в том или ином количестве выявлены практически все известные в мире полезные ископаемые. Сегодня Россия является одним из мировых лидеров по запасам, добыче и экспорту нефти, природного газа, углей, железных руд, никеля, платиноидов, золота, фосфатов, также в недрах Российской Федерации сосредоточены огромные запасы общераспространенных полезных ископаемых[1].
Общераспространенные полезные ископаемые — это вид полезных ископаемых, отнесенный к таковым путем включения в специальные перечни (региональные перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым). Согласно пункту 6.1 ст. 3 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах»[2], указанные перечни формируются федеральными органами государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования совместно с субъектами Российской Федерации.
В Распоряжении МПР РФ от 7 февраля 2003 № 47-р «Об утверждении «Временных методических рекомендаций по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным»[3] указывается, что к общераспространенным полезным ископаемым могут быть отнесены неметаллические и горючие полезные ископаемые, пространственно и генетически связанные с осадочными, магматическими или метаморфогенными породами, характеризующиеся частой встречаемостью в условиях конкретного региона, значительными площадями распространения или локализующиеся во вскрышных и вмещающих породах месторождений руд, неметаллов, горючих полезных ископаемых, являющиеся источниками сырья для получения готовой продукции, отвечающей по качеству и радиационной безопасности требованиям действующих ГОСТов, ОСТов, ТУ, СНиПов, и служащие для удовлетворения нужд местного производства (п. 2.1).
В пункте 2.2. указанного Распоряжения содержится рекомендация использовать при формировании региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, следующий перечень полезных ископаемых: алевролиты, аргиллиты (кроме используемых в цементной промышленности, для производства минеральной ваты и волокон); ангидрит (кроме используемого в цементной промышленности); битумы и битуминозные породы; брекчии, конгломераты; магматические и метаморфические породы (кроме используемых для производства огнеупорных, кислотоупорных материалов, каменного литья, минеральной ваты и волокон, в цементной промышленности); галька, гравий, валуны; гипс (кроме используемого для цементной промышленности и в медицинских целях); глины (кроме бентонитовых, палыгорскитовых, огнеупорных, кислотоупорных, используемых для фарфоро-фаянсовой, металлургической, лакокрасочной и цементной промышленности, каолина); диатомит, трепел, опока (кроме используемых в цементной и стекольной промышленности); доломиты (кроме используемых в металлургической, стекольной и химической промышленности); известковый туф, гажа; известняки (кроме используемых в цементной, металлургической, химической, стекольной, целлюлозно-бумажной и сахарной промышленности, для производства глинозема, минеральной подкормки животных и птицы); кварцит (кроме динасового, флюсового, железистого, абразивного и используемого для производства карбида кремния, кристаллического кремния и ферросплавов); мел (кроме используемого в цементной, химической, стекольной, резиновой, целлюлозно-бумажной промышленности, для получения глинозема из нефелина, минеральной подкормки животных и птицы); мергель (кроме используемого в цементной промышленности); облицовочные камни (кроме высокодекоративных и характеризующихся преимущественным выходом блоков 1 - 2 группы); пески (кроме формовочного, стекольного, абразивного, для фарфорово-фаянсовой, огнеупорной и цементной промышленности, содержащего рудные минералы в промышленных концентрациях); песчаники (кроме динасовых, флюсовых, для стекольной промышленности, для производства карбида кремния, кристаллического кремния и ферросплавов); песчано-гравийные, гравийно-песчаные, валунно-гравийно-песчаные, валунно-глыбовые породы; ракушка (кроме используемой для минеральной подкормки животных и птицы); сапропель (кроме используемого в лечебных целях); сланцы (кроме горючих); суглинки (кроме используемых в цементной промышленности); торф (кроме используемого в лечебных целях).
Например, согласно Распоряжению МПР России № 35-р Правительства Астраханской области № 319-пр от 4 июня 2007 «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Астраханской области»[4], к общераспространенным полезным ископаемым по Астраханской области относятся: гипс (кроме используемого в цементной промышленности и в медицинских целях); глины (кроме бентонитовых, палыгорскитовых, огнеупорных, кислотоупорных, используемых для фарфорово-фаянсовой, металлургической, лакокрасочной и цементной промышленности, каолина); гравий, гравийно-песчаные породы; известняки (кроме используемых в цементной, металлургической, химической, стекольной, целлюлозно- бумажной и сахарной промышленности, для производства глинозема, минеральной подкормки животных и птицы); опока (кроме используемой в цементной и стекольной промышленности); пески (кроме формовочного, стекольного, абразивного, для фарфорово-фаянсовой, огнеупорной и цементной промышленности, содержащего рудные минералы в промышленных концентрациях); песчаники (кроме динасовых, флюсовых, для стекольной промышленности, для производства карбида кремния, кристаллического кремния и ферросплавов); суглинки, супеси (кроме используемых в цементной промышленности); сапропель (кроме используемого в лечебных целях).
Участки недр, которые содержат общераспространенные полезные ископаемые относятся к участкам недр местного значения (п. 1 ст. 23 Закона «О недрах»).
Порядок составления и ведения территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых устанавливается федеральными органами государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования (п. 7 ст. 3 Закона «О недрах»). Само же составление и ведение территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования (п. 6 ст. 4 Закона «О недрах»).
Согласно пункту 2.1 Приказа Минприроды России от 11 августа 2014 № 362 «Об утверждении Порядка составления и ведения территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых[5]» территориальный баланс запасов общераспространенных полезных ископаемых является документом, подготавливаемым уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с целью учета состояния минерально-сырьевой базы соответствующего субъекта Российской Федерации по всем видам общераспространенных полезных ископаемых, перечисленных в соответствующем региональном перечне общераспространенных полезных ископаемых.
В соответствии с пунктом 3.1 рассматриваемого Приказа, территориальный кадастр месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых входит в состав государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и включает в себя свод кратких унифицированных описаний (паспортов) месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых на территории определенного субъекта Российской Федерации.
Контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых осуществляется органами местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования (п. 5 ст. 5 Закона «О недрах»).
Отметим, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков без применения взрывных работ использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Под использованием для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод понимается их использование указанными выше субъектами для личных, бытовых и иных, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд.
Общераспространенные полезные ископаемые и подземные воды, имеющиеся в границах земельного участка и используемые названными выше субъектами для личных, бытовых и иных, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому (ст. 19 Закона «О недрах»).
Пользователи недр, осуществляющие разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им в соответствии с Законом «О недрах» горных отводов и (или) геологических отводов, имеют право на основании утвержденного технического проекта для собственных производственных и технологических нужд осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых в порядке, установленном соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 19.1 Закона «О недрах»).
Нередко общераспространенные полезные ископаемые выступают в качестве предмета правонарушений. Так, Природоохранной прокуратурой была выявлена добыча без лицензии общераспространенных полезных ископаемых в деятельности ООО «Амурдорстрой», ООО «ДВ-Строй», ООО «Бизнес Плюс Консалтинг» и др., которые привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.3 КоАП, каждому ООО назначен штраф в размере 800 тыс. руб.
Выявлялись факты пользования недрами без лицензии юридическими лицами с иностранным капиталом. ООО «Компания строительных материалов «Чжэнь Син» на земельном участке, расположенном в районе села Тамбовка Тамбовского района, осуществляло пользование недрами без лицензии с целью добычи песка, который вывозился и складировался на территории кирпичного завода в с. Тамбовка. Согласно произведенному замеру в результате самовольного пользования недрами ООО «КСМ« Чжэнь Син» добыто 4557 м3 песка.
Правительство РФ приняло Постановление от 4 июля 2013 г. № 564, которым утверждены Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства РФ.
По требованию природоохранного прокурора в соответствии с Правилами Министерство природных ресурсов Амурской области произвело расчет размера вреда, причиненного ООО «КСМ «Чжэнь Син» недрам, который составил более 871 тыс. руб.
В связи с этим, Амурский межрайонный природоохранный прокурор направил в Благовещенский городской суд исковое заявление о взыскании с ООО «КСМ «Чжэнь Син» ущерба, причиненного недрам. Требование было удовлетворено, и с ООО «КСМ «Чжэнь Син» был взыскан ущерб, причиненный недрам, в сумме 871890 руб[6].
Обратим внимание, что, по мнению специалистов, существенным недостатком разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, особенно проводимых с нарушением законодательства, является негативное влияние на окружающую среду, выраженное в воздействии на атмосферный воздух, на поверхностные и подземные воды, на земельные ресурсы и др. В связи с принадлежностью к различным географическим ландшафтным зонам, дифференциацией по физико-механическим свойствам и условиям залегания общераспространенных полезных ископаемых, имеют место определенные особенности воздействия открытой разработки на окружающую среду и здоровье занятых в производстве людей[7].
Так, основными видами воздействия на среду при разработке карьеров являются:
- изъятие природных ресурсов (земельных, водных);
- загрязнение воздушного бассейна выбросами газообразных и взвешенных веществ;
- шумовое воздействие;
- изменение рельефа территории, гидрогеологических условий площадки строительства и прилегающей территории;
- загрязнение территории землеотвода образующимися отходами и сточными водами;
- изменение социальных условий жизни населения[8].
В качестве примера негативного воздействия на окружающую среду добычи общераспространенных полезных ископаемых можно привести ситуацию, сложившуюся при разработке Охотоморского месторождение на юге острова Сахалин. К нему сейчас приковано пристальное внимание ученых. Они считают, что может исчезнуть цепь живописнейших озер на полуострове Пузина, омываемом заливом Мордвинова. Речь идет о семи мелководных водоемах, образовавшихся из древней лагуны.
По словам Виктора Афанасьева, заведующего лабораторией береговых геосистем Института морской геологии и геофизики ДВО РАН, компании-недропользователи брали песок, не соблюдая лицензионные требования. Например, оставляли крохотные перемычки между морем и карьером вместо целиков в 40 метров. Доходило даже до того, что добыча велась на рекультивированных участках. Бесконтрольная добыча песка привела к нарушению гидрогеологического режима, что в свою очередь провоцирует понижение уровня грунтовых вод и соответственно озер[9].
В ввиду сказанного выше, серьезную обеспокоенность вызывает Проект Федерального закона № 1003716-6 «О внесении изменений в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.06.2016), в котором предлагается разрешить разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых в случаях, если разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляются пользователями недр с целью производства строительных материалов в водоохранных зонах морей, устанавливаемых на островах, а также, если разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляется пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах).
Данный законопроект по своей сути сводит на нет саму суть водоохранных зон, которыми согласно ч. 1 ст. 65 ВК РФ являются территории, примыкающие к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Предложенные изменения ВК РФ являются недопустимыми, поскольку они неминуемо приведут к серьезным негативным последствиям как для морских экосистем, так и для окружающей среды в целом.
Особенно остро этот вопрос стоит для Сахалинской области. Почти все залежи песка на ее территории находятся на расстоянии не более 300 метров от берега моря, то есть именно в водоохранной зоне[10].
Подводя итог вышесказанному отметим, что, несмотря на достаточно проработанную в Российском законодательстве систему норм, регулирующих различные аспекты деятельности, связанной с общераспространенными полезными ископаемыми, данный вопрос заслуживает пристального внимания как со стороны науки, так и со стороны контролирующих органов, и в первую очередь с точки зрения охраны окружающей среды.
1См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2014 году». М.: МПР России 2015. С. 7.
2СЗ РФ. 1995.№ 10. Ст. 823.
3Документ опубликован не был.
4Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 28. 2007. 5РГ. № 263. 2014.
6 См. Подробнее: Абросимов А.А., Кислов И.Ю. Надзор за исполнением законодательства о недропользовании // Законность. 2016. № 3. С. 12 – 15; Куделькин Н.С. Административная ответственность за экологические правонарушения в сфере недропользования. Аграрное и земельное право. 2014. № 6 (114). С. 79-86.
7 См.: http://www.science-education.ru/ru/article/view?id=7401 (12.09.2016).
8 См.: Там же.
9 См.: http://zmdosie.ru/eko-press/podrobnosti/6093-dobycha-peska-na-poberezhe-sakhalina.(12.09.2016).
10 Подробнее см.: Там же.
Список нормативных и правовых актов
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. № 237.
2. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995.№ 10. Ст. 823.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
4. Приказ Минприроды России от 11 августа 2014 № 362 «Об утверждении Порядка составления и ведения территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых» // РГ. № 263. 2014.
5. Распоряжение МПР России № 35-р, Правительства Астраханской области № 319-пр от 4 июня 2007 «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Астраханской области» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 28. 2007.
6. Распоряжение МПР РФ от 7 февраля 2003 № 47-р «Об утверждении «Временных методических рекомендаций по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным» // Документ опубликован не был.
Список литературы
1. Абросимов А.А., Кислов И.Ю. Надзор за исполнением законодательства о недропользовании // Законность. 2016. № 3. С. 12 – 15.
2. Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально- сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2014 году». М.: МПР России 2015.
3. Куделькин Н.С. Административная ответственность за экологические правонарушения в сфере недропользования. Аграрное и земельное право. 2014. № 6 (114). С. 79-86.
4. Назаренко Н.В., Петин А.Н., Фурманова Т.Н. ВОЗДЕЙСТВИЕ РАЗРАБОТКИ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПО ДОБЫЧЕ ОБЩЕРАСПРОСТРАНЕННЫХ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ НА ОКРУЖАЮЩУЮ ПРИРОДНУЮ СРЕДУ // Современные проблемы науки и образования. – 2012. – № 6. // http://www.science- education.ru/ru/article/view?id=7401 (19.09.2016).
5. Широкова Н. Добыча песка на побережье Сахалина может обернуться экологическим бедствием. // http://zmdosie.ru/eko-press/podrobnosti/6093- dobycha-peska-na-poberezhe-sakhalina (19.09.2016).
