01 февраля 2016г.
Аннотация.
В статье проводится анализ законодательства, регулирующего такой аспект деятельности Уполномоченного по правам ребенка, как подготовка ежегодных и специальных докладов. Автором
обосновывается необходимость нормативного закрепления и повышение юридического значения докладов Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, доклад Уполномоченного по правам ребенка, защита прав детей.
REPORT ON COMPLIANCE AND ENFORCEMENT OF CHILDREN AS A FORM OF RESPONSE OF THE OMBUDSMAN FOR CHILDREN IN THE RUSSIAN FEDERATION
Likhter P.L.
Penza State University, Penza
Abstract.
The article analyzes the legislation regulating this aspect of the Ombudsman for Children as the preparation of annual and special reports. The author proves the necessity of securing and increasing legal significance of reports of the Commissioner for Children's Rights in the Russian Federation.
Keywords: Ombudsman for Children, report of the Ombudsman for Children, the protection of children's rights.
В последнее время всё больше внимания специалистов в области конституционного права уделяется работе учреждений в механизме защиты детей. Вопросы совершенствования законодательства о компетенции Уполномоченного по правам ребенка (далее – «Уполномоченный», «детский правозащитник», «детский омбудсмен») являются одними из наиболее актуальных в условиях изменения социально-экономической ситуации в стране и в мире.
Сегодня в Российской Федерации формально нет единой централизованной системы детских правозащитников и федерального закона о статусе региональных Уполномоченных по правам ребенка. В связи с этим в субъектах России отличаются и подходы к отдельным полномочиям детского омбудсмена, в том числе, к вопросу подготовки ежегодных и специальных докладов, связанных с защитой прав детей.
В то же время доклад является эффективным инструментом реагирования, с помощью которого детский омбудсмен устраняет и предупреждает нарушения прав и законных интересов детей.
Правильная правовая регламентация и придание большего юридического значения докладам, широкое освещение их в средствах массовой информации, распространение среди населения, безусловно, будут способствовать повышению уровня правопорядка в государстве [1, с. 8].
Необходимо отметить, что в действующем законодательстве Российской Федерации не содержится дефиниции термина «доклад» применительно к форме отчетности государственных органов. Единственный пример определения данного термина дается в Приказе Ростехнадзора «Об утверждении и введении в действие Инструкции по делопроизводству в центральном аппарате Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору», согласно которому: доклад – это «документ, содержащий изложение определенных вопросов, выводов, предложений и иногда предназначенный для прочтения перед аудиторией» [2]. Представляется необходимым разработать и включить в действующее региональное законодательство об Уполномоченных по правам ребенка дефиницию указанного термина. Для настоящей статьи предложим следующее определение: ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации – это способ представления государственным органам субъекта Российской Федерации информации о положении детей в регионе, ситуации с охраной и защитой их прав, а также рекомендаций по устранению и предупреждению нарушений в данной сфере, подлежащий опубликованию в средствах массовой информации.
Ранее специалистами по конституционному праву неоднократно отмечалась важность доклада как способа реагирования Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации [3, с. 76]. По нашему мнению, освещение фактического положения дел в сфере защиты прав детей имеет не менее существенное значение, чем сфера деятельности «взрослого» омбудсмена.
Однако, если в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [4] закреплено, что результаты деятельности омбудсмена отражаются в его докладах (ежегодных и специальных), то в Указе Президента «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» [5] не содержится положений о необходимости подготовки Уполномоченным по правам ребенка каких-либо докладов. В то же время уже само перечисление в докладе должностных лиц, виновных в нарушениях прав и свобод ребенка, является эффективным методом воздействия, так как предполагает соответствующее реагирование органов государственной власти.
Представляется, что нормы о ежегодных и специальных докладах подлежат включению как в федеральное, так и региональное законодательство, регулирующее правовой статус детских омбудсменов.
В настоящее время процедура подготовки доклада Уполномоченными в субъектах Российской Федерации, содержание и структура документа, порядок представления государственным органам в каждом регионе различны.
Можно выделить три основных модели регулирования указанного вопроса в законодательстве субъектов России.
1. Региональные нормативно-правовые акты не наделяют Уполномоченного по правам ребенка правом подготовки доклада.
2. В законе субъекта России об Уполномоченном по правам ребенка содержатся положения, посвященные порядку подготовки, представления и опубликования доклада.
3. Доклад Уполномоченного по правам ребенка является разделом в докладе Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Последний подход свойственен для регионов, в которых органы государственной власти считают более эффективной деятельность Уполномоченного по правам ребенка в составе аппарата Уполномоченного по правам человека (например, в Астраханской [6] и Тверской [7] областях).
Совсем не упоминается о праве подготовки доклада детским омбудсменом в таких регионах как Вологодская область, Республика Марий Эл и др.
Однако большинство законодателей в субъектах Российской Федерации всё же закрепили за Уполномоченным по правам ребенка право подготовки, представления и опубликования докладов. При этом порядок опубликования урегулирован не во всех региональных законах. Согласно положениям Закона Забайкальского Края [8] установлено, что доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка подлежит обязательному опубликованию в региональных газетах. Интересное положение содержится в Законе об Уполномоченном по правам ребенка в городе Санкт-Петербург, согласно которому редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются органы государственной власти города Санкт- Петербурга, не вправе отказать Уполномоченному в публикации доклада. Однако в законе Санкт-Петербурга ничего не говорится о размещении доклада в сети Интернет.
На наш взгляд наиболее оптимальный подход включал бы в себя закрепление обязанности публикации доклада как в печатных средствах массовой информации, учредителями которых являются региональные органы государственной власти, так и сети Интернет на официальном сайте Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.
Также нет единства в регионах по вопросу доведения доклада до заинтересованных государственных органов. В законодательстве упоминается два способа: направление доклада в адрес определенного круга лиц или выступление перед соответствующими органами государственной власти. Отличие между способами доведения доклада весьма существенны. Представление доклада, в отличие от направления, является более сложной процедурой, поскольку положения документа подлежат обоснованию Уполномоченным по правам ребенка лично перед представителями органов государственной власти (как правило, перед законодателями) [9].
В случаях, когда законодательством субъекта Российской Федерации предполагается, что доклад подлежит направлению в адрес должностных лиц, обычно указывается их перечень. При этом в некоторых регионах (Алтайский Край [10], Калининградская область [11]) доклад направляется только в адрес главы субъекта, в некоторых (Республика Саха (Якутия)) – в адрес законодательного и высшего исполнительного органов власти [12]. В большинстве же регионов, помимо указанных органов власти, детскому правозащитнику необходимо направлять доклад о состоянии соблюдения прав и законных интересов ребенка в адрес Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека и ряд других органов.
Одним из пробелов в региональном законодательстве является отсутствие регламентации содержания и структуры доклада. Большинство законов субъектов России ограничивается общими фразами о необходимости подготовки ежегодного доклада о деятельности Уполномоченного по правам ребенка за отчетный период и специального доклада по отдельным вопросам соблюдения прав и законных интересов ребенка.
Представляется, что в ежегодном докладе должны рассматриваться наиболее острые проблемы охраны и защиты прав ребенка, приводится информация о деятельности Уполномоченного по правам ребенка, включающей рассмотрение как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан, взаимодействие с государственными органами и институтами гражданского общества, анализ действующего законодательства в области защиты прав ребенка, а также разработка предложений по его совершенствованию.
В случае необходимости привлечения особого внимания к отдельным проблемам соблюдения прав несовершеннолетних в регионе Уполномоченный по правам ребенка может подготовить специальный доклад по соблюдению прав и законных интересов несовершеннолетних.
Следует отметить, что детские омбудсмены не так активно используют право представления специальных докладов для привлечения внимания к проблемным моментам, как это принято у Уполномоченных по правам человека. Но случаи представления специальных докладов Уполномоченными по правам ребенка есть. Например, Уполномоченный по правам ребенка в Свердловской области представил в 2015 году высшим органам региональной власти специальный доклад Специальный доклад «Образование и социальные риски» [13].
Опыт деятельности детских омбудсменов за рубежом (Австрия [14], Канада, США [15]) показывает, что регулярный доклад Уполномоченного по правам ребенка там представляет собой относительно небольшой (не более 150 страниц) красочный буклет, с которым может ознакомиться широкий круг читателей. Доклад же, например, детского омбудсмена города Санкт Петербург за 2013 год содержит 761 страницу [16]. Безусловно, ознакомление с таким документом будет вызывать трудности даже у специалистов в сфере защиты прав детей.
По нашему мнению, целесообразно рассмотреть вопрос о подготовке ежегодного доклада в двух видах: развернутом для органов государственной власти и сокращенный для общественности. В сокращенный ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка необходимо включать только основные положения, касающиеся защиты прав детей.
Таким образом, в целях устранения пробелов в законодательстве можно сделать вывод о необходимости нормативного закрепления требований к структуре и содержанию докладов детских омбудсменов, порядку их представления и опубликования. Надлежащая правовая регламентация может значительно повысить эффективность доклада Уполномоченного по правам ребенка как правового инструмента при охране прав детей.
Список литературы
1. Синцов Г.В. Ежегодный доклад уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как инструмент защиты прав и свобод неопределенного круга лиц // Юридический мир. 2014. № 5. С. 8 - 10.
2. Приказ Ростехнадзора от 23.10.2006 г. № 928 «Об утверждении и введении в действие Инструкции по делопроизводству в центральном аппарате Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система.
3. Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмена (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
4. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.03.1997, № 9, ст. 1011.
5. Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 36, ст. 4312.
6. Закон Астраханской области от 02.03.2010 г. № 4/2010-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области, № 10, 04.03.2010.
7. Закон Тверской области от 06.06.2012 г. № 36-ЗО «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области и Уполномоченном по правам ребенка в Тверской области» // Тверские ведомости, № 23 (8-14 июня), 2012.
8. Закон Забайкальского края от 31.10.2013 г. № 876-ЗЗК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Забайкальском крае// Забайкальский рабочий, № 215, 07.11.2013.
9. Козицкий А., Козлов В. Доклад как средство достижения целей. [Электронный ресурс] // URL: http://strategy-spb.ru/edu.
10. Указ Губернатора Алтайского края от 20.01.2014 г. № 2 «Об утверждении Положения об Уполномоченном при Губернаторе Алтайского края по правам ребенка» // Алтайская правда, № 16, 25.01.2014
11. Указ Губернатора Калининградской области от 24.09.2010 г. № 190 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Калининградской области» // Калининградская правда, № 179, 29.09.2010.
12. Закон Республики Саха (Якутия) от 05.02.2003 г. № 5-III «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости, № 5, 20.02.2003.
13. Специальный доклад Уполномоченного по правам ребёнка в Свердловской области «Образование и социаль ные риски» [Электронный ресурс] // URL: http://www.svdeti.ru/images/files/spetsdoklad-2015.pdf.
14. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Австрии за 2014 год [Электронный ресурс]// URL: http://volksanwaltschaft.gv.at/berichte-und-pruefergebnisse#anchor-index-1583.
15. Patrick Dowd. 2014 Annual Report Office of the Family and Children’s Ombuds // URL: http://ofco.wa.gov/documents/OFCO-2014-Annual-Report.pdf.
16. Ежегодный доклад за 2013 год Уполномоченного по правам ребенка в г. Санкт-Петербург [Электронный ресурс] // URL: http://www.spbdeti.org/files/doklad_uppr_v_spb_2013.pdf.
