ПРЕДЫСТОРИЯ СОЗДАНИЯ ТАГАНРОГСКОГО ГРАДОНАЧАЛЬСТВА

Градоначальства были учреждены в России в начале XIX в. в южных портовых городах в условиях расширения границ империи, поиска наиболее эффективных форм самодержавного управления регионами, устранения лишних промежуточных административных инстанций, сочетания ведомственного и территориального принципов управления. В XVIII−XIX вв. в результате завоеваний и добровольных присоединений новых территорий, населенных различными народностями, Россия стала многонациональным государством. Самодержавие вынуждено было проявлять гибкость в управлении вновь присоединенными территориями. Здесь просматривается прямая зависимость от экономического и культурного уровня населявших эти земли народов, от того, было это коренное население или пришлое. Регионам, которые в социально-экономическом и культурном развитии стояли выше метрополии, обеспечивали особый статус, давали привилегии (Польша, Прибалтика, Финляндия). Политика самодержавия имела свои региональные особенности в Сибири, Средней Азии, Закавказье и на Кавказе. Изучение истории становления Таганрогского градоначальства позволяет выявить условия и факторы формирования новой властной структуры и административно-территориальной единицы, своеобразие модели имперской политики, применявшейся на Юге России. Русское население Донского края было немногочисленным. Почти безлюдные степи с неразвитыми путями сообщения отделяли этот край от центральной России. Поэтому причерноморские и приазовские земли были еще во времена Екатерины II заселены выходцами из Европы и Османской империи. В начале еѐ правления в 1763 г. был издан ряд манифестов об отводе иностранцам сельскохозяйственных земель, разрешении покупать крепостных для работы на фабриках, о «вспоможении деньгами без процентов с уплатою в три года через 10 лет», об освобождении от всяких податей, служб, налогов земледельцев – на 30 лет, горожан – на 5-10 лет, об особой юрисдикции их поселений (колоний), в дела которых не имели права вмешиваться русские администраторы. Это породило определенные трудности. Местные чиновники не находили общий язык с прибывшим населением, значительная часть которого даже не состояла в российском подданстве. О жалобах иностранных колонистов было известно не только в правительстве России, но и в зарубежных кругах. Сказывалась и малочисленность русского дворянства в этих местностях. Поэтому здесь в большей степени проявилась важная тенденция в сфере управления − усиление административного начала над сословно-дворянским, особенно в правление Павла I.
Проблемы отражены в сенатских ревизиях 1799 г. и последовавших решениях правительства о заселении южных степей преимущественно нуждающимся в земле русским населением из центральных губерний и осторожном отношении к иностранным колонистам. В отчете МВД за 1803 г. отражены достижения и трудности переселенческого процесса: «Вывоз иностранных переселенцев в Россию, для заселения необитаемых земель, начался решительно с 1762 года. Разныя выгоды им при сем были предоставлены, как-то: свободное исповедание веры, льгота от повинностей, денежныя заимообразныя пособия на водворение, свобода от воинской и гражданской службы и прочее. Привлекаемые столь уважительными преимуществами, они начали переселяться в Россию в довольно значущем количестве. Иностранные колонисты населены в разных удобных местах, и количество их по 1803 год составляло до 23630 душ мужеска и 22570 женска пола…Незнание языка, несходство обычаев и новость водворения всегда представляли необходимым иметь над колонистами особенный род местного управления» [7, с.60]. С 1804 г. по решению Комитета министров было прекращено массовое бесконтрольное переселение из-за границы и введѐн своеобразный фильтр − иммигранты проверялись на наличие собственных средств, полезных профессиональных навыков. Мониторинг процесса колонизации и оперативное реагирование на возникающие проблемы стали дополнительной нагрузкой на местные органы власти. Ощущалась потребность в эффективных административных структурах, возглавляемых полномочными представителями монарха, знакомыми с региональной спецификой края. Совершенно не случайно учреждение Таганрогского и других градоначальств на Юге России совпало по времени с коренным изменением миграционной политики. Таганрогская крепость была основана Петром Великим в 1698 году. История города насчитывает немало трагических страниц. В 1712 году после неудачного Прутского похода крепость по условиям русско-турецкого договора была снесена. В кратковременный период до еѐ захвата турками сложились по крайней мере две тенденции в управлении, которые получат дальнейшее развитие в следующем столетии в деятельности градоначальства: 1. Милитаризация управления: 2. Прямое подчинение центру, обусловившее некоторое превосходство руководителей Таганрога над губернской властью и в чинах, и в политическом влиянии. В 1769 г. Таганрог был возвращѐн России В утверждѐнном императрицей докладе военной коллегии предусматривалось, прежде всего, «занятые ныне азовскую и таганрогскую крепость включить в число прочих государственных крепостей и учредить в оных особые гарнизоны… и в обеих комендантов полковничьего чина, со всеми прочими при таковых гарнизонах положенными чинами», а затем сразу же «по воспоследовании Высочайшей на всѐ представляемое резолюции, не оставит коллегия и о переводе в сии крепости как купцов, так и всяких мастеровых правительствующему Сенату представление сделать» [9, т.18.ч.1,с.124]. Цитируемый документ предусматривал выделение средств «на построение обеих именованных крепостей и на всякие в них казѐнные строения». В числе последних перечислялись не только собственно военные объекты (комендантские дома, казармы, караульни, гауптвахты, цейхгаузы), но и объекты, как теперь принято говорить, социально-культурной инфраструктуры (солдатские школы, аптеки, церкви), а также административные здания (ратуши, таможенные дома). Правительство заботилось не только о восстановлении военного значения Таганрога, но и закладывало основу его дальнейшего экономического развития и расширения управленческих структур. Таганрог существенно отличался от остальных войсковых, а также губернских территорий и составом населения, и родом его занятий, и развитыми связями с заграницей. В Российской империи изначально действовала тенденция выделять города в особые административные единицы. Принятый 8 апреля 1782 г. «Устав благочиния или полицейский» определял, что городская полиция во главе с полицмейстером или обер-комендантом действует отдельно от уездной. В это время многонациональный Таганрог с прилегающими землями уже превращался в своеобразный анклав. В 1784 г. после «покоренья Крыма» была упразднена Таганрогская крепость. 10 февраля 1784 г. Екатерина II дала «именный указ» Екатеринославскому и Таврическому генерал-губернатору князю Г.А. Потѐмкину «Об устройстве новых укреплений по границам Екатеринославской Губернии». В самом тексте указа содержалась формулировка «Екатеринославское Наместничество». Указ предписывал обустраивать присоединѐнные к России земли, «назнача по удобности новыя крепости и уничтожа те, кои сделалися ныне внутренними» [9, т. 22, №15929, с.21]. Императрица повелела «остающиеся внутри пределов Государства город Таганрог, крепость Святыя Елизаветы и прочия… отныне крепостями не почитать, а оставить их в каком оне ныне состоянии, относительно сделанных доныне в оных земляных укреплений, обращая их во внутренние города или посады или как, по их состоянию и свойству в них жителей, остаться они могут; чтож касается до гарнизонов и артиллерии, об оных вы распорядите по лучшему вашему усмотрению» [9, т. 22, №15929, с.22]. Потѐмкин сохранил в Таганроге военный гарнизон во главе с комендантом.
Екатерина II разукрупнила губернии, увеличила их количество в несколько раз. Губернаторы осуществляли и управленческие, и надзорные функции, контролировали местную администрацию. Противоречие между этими функциями и большое количество губерний привели к появлению наместничеств (генерал-губернаторств), хотя ранее императрица не планировала вводить промежуточную инстанцию между губернией и правительством. 13 июня 1781 г. составлено расписание наместничеств. Имевшиеся на тот момент 40 губерний были объединены в 20 наместничеств, т.е. в среднем по 2 губернии в каждом. Таганрог и всѐ Приазовье вошли в состав созданного 22 ноября 1784 г. Новороссийского (Екатеринославского) наместничества, которое состояло из Астраханской, Азовской, Новороссийской, Саратовской губерний. Создание губерний и наместничеств имело цель − уравнять в административном отношении разнородные части империи, укрепить самодержавную власть на недавно присоединѐнных землях. Такая система предусматривала сочетание управления (губернии) с надзором за исполнением (наместничества или генерал-губернаторства). Однако отсутствовала чѐткая регламентация властных полномочий наместников, генерал-губернаторов. Каждому из них вменялось исполнение особых, порой отличных от других функций, что придавало институту наместничества чрезвычайный характер на долгие годы [1, c. 69−70 ] а также, на наш взгляд, не способствовало обеспечению административного единства империи. «Существенным недостатком системы являлось чрезмерное превалирование административного фактора над экономическим, а также неучѐт интересов национальных меньшинств» [4, с.39], − отмечают современные специалисты по государственно-территориальному устройству России, но, как и большинство коллег, ни словом не упоминают градоначальства. А ведь именно создание градоначальств призвано было устранить имевшиеся недостатки, учесть местные социально-экономические, этнические и политические особенности. Для понимания причин учреждения градоначальства имеет значение исследование роли таганрогского порта во внешнеэкономической деятельности. Таганрог выделялся как портовый среди других городов Екатеринославского наместничества, перечисленных в опубликованном во второй половине XIX в. историко-статистическом описании. Специфика Таганрога-порта определялась особенными условиями внешней торговли на юге страны. Здесь не было прорублено «окно в Европу». В Средиземное море вели проливы, находившиеся в руках Турции, с которой Россия вела многочисленные войны. Много лет Турция препятствовала плаванию русских судов и в Чѐрном море. Лишь Кючук-Кайнарджийский мирный договор 1774 г. открыл Чѐрное море для русских судов. С этого момента началось интенсивное развитие Таганрога как внешнеторгового порта, подкреплявшееся стремлением правительства развивать непосредственные торговые связи с западноевропейскими странами, ослаблять гегемонию Англии в мировой торговле. Основанная в 1758 г. Российско-Константинопольская компания, располагавшаяся в Темерницком порту (нынешний Ростов-на-Дону), обратила свое внимание на удобства морского порта в Таганроге и стала его широко использовать. Экспортировали зерно, сливочное масло, холст, пеньку, произведенные на Юге России, а также сибирский лес, уральский металл и другие товары. Ввозили греческие и итальянские вина, лимоны, апельсины, сахар, чай, кофе. Через Таганрог шли транзитные грузы из Турции в Персию и обратно. Он соперничал с черноморскими портами, торговлю через которые поощряло правительство, преследуя цель стимулировать экономическое развитие Новороссии. Екатерина II своими указами основала новые города-порты на Черноморском побережье: Херсон (1778 г.), Севастополь (1783 г.), Николаев (1788 г.), Одессу (1793 г.). В 1775 г. Г.А. Потѐмкин распорядился открыть ярмарки в Херсоне и запретил строительство крупнотоннажных судов в Таганроге. Императорский Манифест 1784 г. «О свободной торговле в Херсоне, Севастополе и Феодосии» [10, ч.2, с.76] открыл крымские порты для кораблей всех стран, торговавших с Россией. В развитие этого манифеста Павел I в 1798 году учредил порто-франко в Крыму на 30 лет [3, с. 29]. Преемники Екатерины II продлевали и расширяли торговые льготы, дарованные ею Одессе и другим портам. Однако, преимущество Таганрога над черноморскими гаванями состояло в наличии удобного речного пути по Дону, связывающего его с внутренними губерниями России. Товары сплавлялись вниз по течению реки, и не случайно во внешней торговле Таганрога экспорт значительно, как правило, в три раза преобладал над импортом. Дореволюционный историк утверждал, что Таганрогский порт значительно эффективнее Балтийских портов России, товары из Сибири и Северо-Востока страны сплавляются сюда дешевле и быстрее на 2 месяца, а потому «торговля Таганрога есть торговля государственная» [6, с.249].
Историки располагают статистическими данными, создающими противоречивую картину сравнения различных южных портов. Эти данные собрал в конце XVIII в. известный статистик В.Х. Фрибе, выполняя поручение правительства, которое очевидно сопоставляло потенциалы южных портов, анализировало тенденции их развития. С одной стороны, в 1791 г. в Таганрог прибыли с товаром 39 судов, а в Очаков – 118, т.е. в разы больше. С другой стороны, уже в 1793 г. экспорт составил в денежном выражении через Таганрог – 428000 рублей, Очаков – 209000 рублей, Херсон – 149000 рублей [8, c. 96] Особенности внешней торговли и истории Таганрога определили национальный состав таганрогского купечества. Оптимальным с социально-политической точки зрения было привлечение в Таганрог предпринимателей иностранного происхождения. Требовалось пробить своеобразную блокаду со стороны Турции. Вплоть до Ясского мира 1791 г. Турция не разрешала прямые рейсы купеческих судов из южных портов России в Европу, в частности, в Венецию. В результате внешняя торговля России была замкнута на Константинополь и, как правило, не простиралась дальше в Средиземноморье. Константинополь был своеобразным «перевалочным пунктом». Разумеется, иностранное посредничество снижало торговые выгоды России. Тем не менее правительство предоставляло иностранцам привилегии, снижало таможенное и налоговое обложение, позволяло платить пошлины не валютой, а русской монетой. Делалось это в расчѐте на то, что иностранные государства предоставят в ответ соответствующие привилегии русским купцам. Во второй половине XVIII в. иностранцы появились и расширяли своѐ присутствие в Таганроге и других южнорусских портах. Данное обстоятельство накладывало на местные органы власти заботу о соблюдении баланса в многонациональном Таганроге и прежде всего в таганрожской предпринимательской среде. Переселившиеся в Приазовье греческие дворяне и земледельцы обосновались в сельской местности, а в Таганроге сосредоточились и укоренились греки-торговцы. В 1793 г. внешнюю торговлю в городе вели 90 человек, в том числе 42 подданных других государств: Турции, Австрии, Венеции, Франции. Преобладающую часть купечества составляли греки. Среди 48 российских подданных были 3 грека из Керчи, один из Севастополя и 24 таганрожца (т.е. большинство). Они же составляли большинство иностранных купцов. Среди турецкоподданных, торговавших в Таганроге, не было ни одного собственно турка. Грекам принадлежала самая значительная часть товарооборота. На долю российских подданных приходилось 62,4%, в том числе греков из Таганрога – 47,8%, греков из Крыма – 1,4%. Турецкие подданные обеспечивали 15,1% товарооборота, в том числе греки – 8,9% [2, ф.36, оп.1, д.570, л.329−364]. Торговые связи Таганрога с враждебной Турцией и преобладание нерусских негоциантов становились факторами, актуализировавшими создание специального административного органа, представлявшего верховную власть в удалѐнном от столицы и сложном многонациональном регионе, уполномоченного принимать решения по внешнеполитическим, экономическим, социальным вопросам. Тем более, что Таганрог занимал важное место в геополитической стратегии, являлся форпостом осуществления «греческого проекта» освобождения христиан от турецкого владычества. Историк справедливо назвал именно Таганрог «колыбелью черноморского флота» [11, с. 118]. Ключевое значение города-крепости в войнах России накладывало милитаристский отпечаток на создаваемые в нѐм административные органы, в том числе градоначальство. В 1781 г. по представлению коменданта крепости бригадира Неутлинга Азовский губернатор Чертков создал «греческое купеческое правление» − первый выборный орган «особенного сословно-гражданского управления» Таганрога, дополнивший военную власть. 24 таганрогских грека избрали председателя и двоих заседателей, которые должны были ведать делами купцов и мещан. Решено было руководствоваться законами византийских императоров Юстиниана, Юлиана, Константина. Положительный опыт работы под контролем азовского губернатора привел к тому, что 1 мая 1784 г. Г.А. Потѐмкин распорядился преобразовать купеческое правление в греческий магистрат, который был открыт 20 июля 1784 г. Лишь позднее, в 1786 г. в городе образован второй магистрат, ведавший делами русского населения. Оба магистрата содержались за счѐт городской казны и ведали податями и повинностями не только купцов, но и мещан. Таганрог воспринимался как некое «греческое царство» и в дальнейшем именно благодаря грекам, по свидетельству Александра Павловича Чехова (брата писателя) «сильно смахивал на любой европейский город». Как правило, греки составляли примерно треть горожан, а среди купцов их было в два раза больше, чем русских. Греки, игравшие ведущую роль в экономической жизни Таганрога, вошли в городскую думу, созданную в 1831 г. (первый городской голова − И.Г. Колотилин), заняли ключевые позиции и руководящие посты в органах самоуправления (С. Вальяно, К.Г.Фоти, А.Н.Алфераки, П.Ф. Иорданов и др.). 12 января 1831 г. Николай I высочайше утвердил мнение Госсовета, согласно которому в 1836 г. Греческий магистрат был упразднѐн, а его дела переданы русскому городовому купеческому магистрату. Создание военной властью в Таганроге магистратов отражало потребность и тенденцию организации и государственного управления городским предпринимательским сообществом. Данная потребность повлияла и на учреждение градоначальства. К началу XIX в. состав греков-таганрожцев стал более аристократичным. В Таганрог переселились из Петербурга выпускники созданного графом А. Орловым по поручению Екатерины II «греческого корпуса чужестранных единоверцев»: Икономо, Каройдони, Бозо, Симиаки, Панафеодоро и др. Они были детьми знатных греков, погибших во время русско-турецкой войны, и во время учѐбы входили в окружение Великого князя Константина Павловича. Поселение в Таганроге довольно большой группы людей знатного происхождения, обладавших обширными связями при императорском дворе, повышало социальный статус городского общества, требовало соответствующих ему местных органов государственной власти со штатными чиновниками высоких рангов.
Таганрогское градоначальство создавалось вместе с учреждением министерств – высших исполнительных органов самодержавного государства, построенных по отраслевому принципу. Министерства брали на себя управленческие функции, избавляя от них генерал-губернаторов. Последние сосредотачивались на надзоре за местной администрацией, наблюдали за исполнением правительственных решений, инспектировали все части управления. С созданием ведомственной или «линейной» системы управления все местные должностные лица и учреждения были распределены по соответствующим министерствам и ведомствам. Губернаторы и их администрации (канцелярия, губернское правление, комиссии, комитеты, присутствия) вошли в структуру Министерства внутренних дел. Обращает на себя внимание ограниченность компетенций МВД. Вне сферы полномочий его представителей – губернаторов остались внешние политика и торговля, мореплавание и другие важные. «государственные», стороны деятельности Таганрогского и других южнорусских портов. Данное обстоятельство делало неизбежным сохранение наряду с губернаторским и чрезвычайного управления подобными регионами. Губернаторство представляло собой имперский стандарт в области местного управления. Его отличительными чертами были многофункциональность и опора на дворянские сословные органы. Однако, такие регионы, как Приазовье, требовали особых административных структур, сосредоточения управленческих усилий на приоритетных направлениях политического и социально-экономического развития. В начале XIX в. количество губерний в стране увеличилось до 48. Известно, что в Негласном комитете и Непременном совете при Александре I обсуждался вопрос о дальнейшем разукрупнении губерний, создании системы военных губернаторств [11, с.93]. Количество генерал-губернаторств, наоборот, сократилось. Они остались лишь в «проблемных» районах, в том числе, в Новороссии. В отличие от губернаторов, генерал-губернаторы, наместники не стали чиновниками МВД. Они сохранили своѐ значение представителей высшей политической власти в регионах. В состав Новороссийского генерал-губернаторства входили Екатеринославская, Таврическая и Херсонская губернии. «В 1814 г. из подчинения генерал-губернатора изъята Екатеринославская губерния. С 1822 г. в состав генерал-губернаторства включена Бессарабская область и вновь – Екатеринославская губерния до 1830 г. Именно тогда генерал-губернаторство стало называться Новороссийским» [5,c.28]. Под контролем генерал-губернатора были создаваемые натерриториях входивших в него губерний градоначальства: Таганрогское, Одесское, Феодосийское, Керчь-Еникальское. Его резиденция располагалась в 1801−1803 гг. в Екатеринославе. Создание министерств, разукрупнение губерний, закрепление генерал-губернаторств, − всѐ это поиск новых подходов к организации управления и надзора за исполнением правительственных решений на местах. Начало XIX в. ознаменовалось новыми попытками унифицировать управление. обеспечить единство административной системы с учѐтом сложившихся местных традиций, изменений административно-территориального деления, особенностей регионов. Стратегическое значение Приазовья и Причерноморья на южном направлении расширения империи определяло формирование местной системы управления и интенсивность административно-территориальных преобразований. Решение об учреждении градоначальств как принципиально новых административно-политических единиц принималось ради закрепления гегемонии России на побережье южных морей, обеспечения дальнейшей геополитической экспансии. Таганрог занимал выгодное стратегическое положение и к началу XIX в. не только упрочил своѐ общегосударственное значение южнороссийской крепости, став военно-морской базой, но и превратился в крупнейший международный порт. Под эгидой военного начальства были созданы государственные и общественные структуры управления городом. Однако, многие функции, связанные с внешней политикой, торговлей, мореплаванием, далеко выходили за пределы полномочий городских и губернских властей, что требовало особого органа управления. Такой орган должен был соответствовать геополитическому значению города, высокому социальному статусу его административной и предпринимательской элиты, представлять императорскую власть, иметь широкие полномочия, оперативно и гибко принимать управленческие решения, формировать административные и сословные структуры в условиях отдалѐнности от центра, слабости общественных организаций, постоянной военной опасности.

Список литературы
1. Арутюнян В.Г. Генерал-губернаторства в начале 1820-х годов//Вестник Московского университета. Серия 8. История. 2005. № 4.
2. Архив Санкт-Петербургского филиала Института Российской истории РАН.
3. Герлігі П. Одеса. Історія міста, 1794 −1914. Киiв: Критика, 1999.
4. Государственно-территориальное устройство России / Гранберг А.Г., Кисталов В.В., Адамеску А.А. и др. М.: ДеКА. 2003.
5. Губернии Российской империи. История и руководители. 1708−1917. М.: Объединѐнная редакция МВД России, 2003.
6. Джурич Н. О значении для России южного края вообще и Таганрога с Ростовом-на-Дону в особенности. Б.м.. Б.г.
7. Журналы Комитета министров. Царствование императора Александра I. 1802–1826 гг. Т. I. 1802–1810 гг. СПб., 1888.
8. Захаров В.Н. Внешнеторговая деятельность иностранных купцов в портах Азовского и Чѐрного морей в середине и второй половине XVIII в.//Вестник Московского университета. Серия 8. История. 2004. № 4.
9. Полное Собрание Законов Российской Империи 1649−1825). Спб, 1888.
10. Скальковский А. Хронолологическое обозрение истории Новороссийского края 1730 − 1823 гг. Одесса: Городская типография, 1838.
11. Филевский П. П. История города Таганрога. Репринтн. изд. Таганрог, 1996.