01 августа 2017г.
В юридической науке остаются разногласия в трактовке соотношения государственных услуг, функций и полномочий органов государственного управления. Некоторые ученые приравнивают государственные услуги к функциям государства и (или) функциям органов государственной власти. В частности, Л.К. Терещенко считает, что государственные услуги тесно связаны с публичными функциями государства[1]. Достаточно аргументированно данную проблему изложила А.А. Смирнова, которая считает наиболее обоснованным толковать услуги, государственные полномочия и функции с точки зрения традиционных в отечественном праве подходов, не смешивать и без того сложные термины и характеризуемые ими правовые явления и институты[2]. По нашему мнению, все имеющиеся определения ученых имеют право на существование и дальнейшее научное изучение.
Функция (лат. functio) - это исполнение, обязанность, круг деятельности. В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 314)[3] принята следующая типология функций органов исполнительной власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг. Исходя из положений Указа № 314 государственные услуги являются одной из разновидностей функций органов исполнительной власти. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Введение государственных услуг в деятельность органов государственного управления также поставило вопрос о целесообразности осуществления тех или иных государственных функций и полномочий по аналогии с частноправовыми отношениями, в которых если услуга не востребована, то производитель перестает осуществлять соответствующую деятельность. Значительным шагом в ходе преодоления обозначенных проблем явилось принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (Федеральный закон № 210- ФЗ), которым впервые давалось определение понятию «государственная услуга» (ст.2). Федеральный закон № 210-ФЗ определяет государственную услугу как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».
Представляется, что государственная (муниципальная) услуга - это деятельность, осуществляемая государством или муниципальным образованием в лице соответствующих органов власти и государственных (муниципальных) учреждений, направленная на удовлетворение потребностей заявителей и имеющая основной целью последовательность действий, приводящих к достижению результата. Таким образом, оказание государственных услуг является одним из типов государственных функций, отличительной особенностью которого служит заявительный порядок обращения за предоставлением государственных услуг в государственный орган. Инициатива в этом случае лежит на стороне заявителя, что отличает оказание услуги от других типов государственных функций, где инициатива принадлежит государству. Федеральный закон № 210-ФЗ устанавливает перечень органов, осуществляющих государственные услуги. Основным предметом рассматриваемого Закона выступает сфера оказания услуг.
Специфика услуг, определяемых статьей 2 Федерального закона № 210-ФЗ, сводится к возможности их предоставления органами государственной власти или местного самоуправления, а также иными субъектами, поименованными данным Законом. В этой связи предоставление соответствующих услуг связано с реализацией отдельных государственных функций либо полномочий муниципалитетов[4]. Государственная услуга это конкретные действия госорганов, направленные на выполнение государственной функции. Прокуроры, осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации[5]. В том числе и надзор за исполнением законов в сфере государственных услуг. Правовая основа которой включает Федеральный закон № 210-ФЗ и иные федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ, акты иных федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, права, обязанности участников общественных отношений, возникающих в процессе оказания подобного рода услуг, их гарантии и ответственность[6].
Мерами прокурорского воздействия предстоит существенно укрепить состояние законности в сфере предоставления предпринимателям государственных и муниципальных услуг. В связи с этим повышенного внимания требуют вопросы соблюдения органами исполнительной власти различных уровней требований Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» применительно к представителям бизнеса[7]. При осуществлении надзора прокуроры обращают внимание на своевременность получения государственных и муниципальных услуг заявителем и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги (ст.5 Федерального закона № 210-ФЗ). В ходе надзорной деятельности прокурорам необходимо учитывать, что от других типов функций услуги отличаются тем, что предоставляются по запросу заявителя.
Поскольку государственные услуги путают с государственными функциями, которые осуществляются без подачи заявления заявителями, но предполагают взаимодействие государственных органов, органов местного самоуправления с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, типичной реализацией государственной функции, предполагающей указанное выше взаимодействие, является осуществление контрольных мероприятий, на которые Федеральный закон № 210- ФЗ не распространяется, что также является важным отличием в рассматриваемой сфере правовых отношений. Не следует также смешивать понятия государственных, муниципальных услуг и услуг, оказываемых в соответствии с гражданским законодательством. Гражданско-правовые услуги регулируются главой 39 Гражданского кодекса Российской Федерации, причем оказание услуг признается объектом гражданских прав (статья 128 Гражданского кодекса Российской Федерации). В отличие от гражданско- правовой услуги, условия оказания которой определяются договором, государственная (муниципальная) услуга оказывается на основании заявления заявителя, подаваемого вместе с установленным нормативным правовым актом пакетом документов или их копий[8]. Дальнейшее совершенствование взаимоотношений государства и граждан в направлении повышения качества предоставления государственных услуг во многом зависит от определенности основополагающих терминов и определений, которые характеризуют принципы взаимодействия государства и потребителей государственных услуг. Решение это проблемы имеет не только теоретическую значимость, но и носит практическую ценность, связанную с определением вектора дальнейшего развития административных процедур[9].
Список литературы
1.Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 19.
2. Смирнова А.А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 130.
3.Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 07.12.2016).
4. «Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Амелин Р.В., Ведяева Е.С., Викулов А.М., Григорьева Е.А., Гребенникова А.А., Мокеев М.М., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014.
5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (п.1 ст.1).
6. «Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Амелин Р.В., Ведяева Е.С., Викулов А.М., Григорьева Е.А., Гребенникова А.А., Мокеев М.М., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014.
7. Паламарчук А.В. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей. «Законность», 2014, № 5. С.3.
8. Кононов Р.В. Правовое регулирование порядка предоставления государственных и муниципальных услуг. //Административное право. -2013. - № 4. - С. 99.
9. Федотов В.В. Актуальные направления совершенствования административных регламентов по предоставлению государственных (муниципальных) услуг». Административное и муниципальное право. 2015, № 11. С.59.
