31 января 2016г.
В числе конституционных прав демократического правового государства необходимо выделить права, обеспечивающие гражданам легитимную возможность принимать организованное участие в общественно- политической и социально-экономической жизни государства. Одним из таких прав является право граждан она объединение.
Важно подчеркнуть, что право на объединение обеспечивает гражданам гарантии по реализации других конституционных прав, в частности, таких, как право на свободу собраний, свободу слова. Следовательно, право на объединение во многом является предпосылкой и условием реализации связанных с ним конституционных прав и свобод.
Кроме гарантирования воплощения принципов конституционализма, право на объединение служит важным индикатором социальной активности граждан в государстве. Сама деятельность объединений граждан, активность и разнообразие их форм демонстрируют, насколько высока степень участия населения страны в социально-политической, экономической, культурной деятельности. Она наглядно свидетельствует, насколько развито и зрело гражданское общество, являющееся пространством, в пределах которого и происходит реализация гражданской активности граждан в виде реализации ими права на объединение. В свою очередь, взаимоотношения государства и объединений граждан служат важнейшим показателем демократичности государственной власти. Демократическое правовое государство в своей политической практике стремится к сотрудничеству с объединениями граждан, способствует их свободному развитию и функционированию.
Отметим, что Конституционный Суд широко толкует понятие «объединение граждан», не ограничивая его общественными объединениями граждан. В Постановлении от 24 октября 1996 г. [15]. Конституционный Суд приравнял юридические лица к объединениям граждан, правомочных подавать конституционную жалобу. В другом Постановлении от 29 марта 2011 г.[17]. Конституционный Суд рассматривает муниципальное образование в качестве объединения граждан.
Существование общественных объединений в Российской Федерации обязывает государство нормативно определять основы их статуса и деятельности в интересах обеспечения целостности конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина.
Объединения граждан являются важнейшей составной частью гражданского общества, выступают промежуточным звеном между обществом и государством. Посредством них осуществляется выделение мнения различных социальных групп населения, формируются политические и иные пристрастия и интересы. В научной литературе высказывается мысль, что квинтэссенция гражданского общества состоит в совокупности общественных ассоциаций, участвующих в делах общества [11. с.6].
Нормативное закрепление права на объединение и детализация этого права в отраслевом законодательстве является отражением необходимости правового регулирования разнообразных интересов граждан и всего общества. Большой массив норм, регламентирующих порядок создания и деятельности объединений, опирается в своей основе на конституционные положения, закрепляющие право каждого на объединение. С другой стороны, содержание этих конституционных норм влияет на весь процесс реализации субъективных прав в отраслевой законодательстве.
Возьмем этнополитику в России — это в первую очередь соотношение индивидуальных и групповых прав. Согласимся с Б.С. Эбзеевым в том, что Конституция России, как и международное сообщество, видит решение проблемы межнациональных отношений, особенно когда это касается национальных меньшинств, не на путях формирования независимых и самостоятельных государственных образований, а посредством принятия государством необходимых законодательных, административных, юридических и других мер, включая дополнительные преференции, для обеспечения защиты прав человека и основных свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам [12. с.30].
Национально-культурная автономия является формой коллективной реализации индивидуальных прав. Рассматриваемое общественное объединение, с одной стороны, позволяет осуществлять право индивида самостоятельно определять свою этническую, языковую, культурную принадлежность, а с другой — реализовать право коллектива7 (территориально разрозненного этноса) на самобытность. Это, в свою очередь, нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации - он постановил, что исходя из положений Конституции РФ, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер данного регулирования, в том числе пределы усмотрения законодателя в процессе его осуществления; при этом в условиях действующего правового регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством РФ общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована [16]. Однако правовые возможности этого вида общественных объединений, по мнению автора, сегодня далеки от совершенства.
Значимость публичных функций современных общественных объединений привлекает все большее внимание представителей юридической науки. Представители теории государства и права предлагают называть общественные объединения, основополагающие функции которых находятся в публичной сфере8 «коллективными публичными корпоративными субъектами» - невластными образованиями [10. с.13].
С точки зрения автора, одним из основных является вопрос об оформлении правового статуса коллективного субъекта вообще и самого яркого представителя этой группы субъектов – общественных объединений, в публичной сфере. Правовой статус общественных объединений в системе прямой демократии, его наполняемость зависят от многих факторов, в том числе от организационно-правовой формы, от наличия статуса юридического лица и, безусловно, от группы форм непосредственной демократии, в реализации которой участвует общественное объединение, от наличия представительства в законодательном органе власти.
Общественные объединения участвуют в реализации форм прямой демократии путем инициирования; участия в подготовке и проведении; контроля за подготовкой и проведением; взаимодействия с органами власти и иными институтами гражданского общества в процессе реализации решений, принятых с использованием форм прямого народовластия [5. с.1525].
Правовые возможности общественных объединений, логичность и завершенность механизма их реализации, по мнению автора, показатель их жизнеспособности.
Например, сегодня общественные объединения имеют право на обращения в органы публичной власти. Однако, как известно, нормами Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" [14] было закреплено право граждан на коллективные обращения, но субъектом обращения общественное объединение названо не было.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" [18] упомянутые нормы были признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они препятствовали распространению положений Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе введению законом субъекта Российской Федерации положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.
В качестве инициатора императивных форм непосредственной демократии общественные объединения встречаются редко. Исключение составляют местные референдумы, которые могут быть инициированы, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [13], по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах и соответствуют требованиям, установленным Федеральным законом.
Аналогичную норму закрепляет законодательство Курганской [19], Московской областей [20], где инициатива проведения местного референдума принадлежит избирательным и иным общественным
7 В качестве коллектива выступает исторически сложившийся социум, имеющий свои особенные менталитет, язык, традиции, обычаи, оригинальную культуру. Осуществление этого права, в свою очередь, позволяет наполнить реальным содержанием право каждого на самоидентификацию, где бы он ни проживал в пределах страны.
8 В основном это некоммерческие организации: политические партии, различные общественные объединения в области защиты прав потребителей, охраны окружающей природной среды, сохранения национальных традиций и иных сферах, профсоюзы, и т.д. объединениям.
Политические партии, как организационно-правовая форма общественных объединений - один из фундаментальных институтов политической системы общества. Существование и эффективное функционирование политических партий является важнейшим условием демократического характера политической системы государства, гарантией существования и реализации политических прав его граждан. Формирование сильных партий, которые смогут оказывать влияние на государственные и общественные процессы возможно только при наличии эффективной системы их правового регулирования, начиная от создания и заканчивая их реальным функционированием, включая их участие в выборах и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления [6. с. 10].
Проблема правового регулирования затрагивает как законодательные акты, закрепляющие статус политических партий, порядок осуществления ими своих непосредственных функций, так и должный анализ действенности и эффективности применения данных правовых норм на практике, оценку соответствия правовых норм реальности политической жизни.
Одна из проблем правового статуса политических партий в современной России – ее численность.
По мнению Конституционного Суда РФ, при решении вопроса о численности политических партий законодатель учитывает, что этот вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью. Согласно позиции Конституционного Суда, изложенной в Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П, федеральный законодатель призван урегулировать вопрос о численном составе партий таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т.е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности. Но это не юридические категории, они имеют аксеологический характер, отражают субъективный подход тех политических сил, от которых зависят принципиальные решения. Именно данный подход и привел «к формированию в стране полуторапартийной системы, отсутствию политической конкуренции и поставил под сомнение наличие реального парламентаризма» [2]. Федеральный законодатель, определяя количественные критерии создания политических партий, исходил из «необходимости наличия у них значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа» [3. с.155].
С.А. Авакьян, проанализировав историю российского законодательства об общественных объединениях, пришел к выводу, что «партия, претендующая на политическое лидерство, должна иметь достаточно разветвленную структуру и минимум членов» [8. с. 129].
Сейчас законодатель установил планку минимальной численности партий на уровне 500 членов, что в условиях России фактически означает заявительный порядок партийной регистрации. В данной связи нельзя не поставить следующие вопросы. Какие правовые и гражданские механизмы и институты могут гарантировать то, что такая множественность партий не приведет к дезориентации избирателей и не станет фактическим препятствием для полноценной реализации их избирательных прав? И как избежать превращения малых партий в группы лоббирования и защиты кланово-корпоративных интересов по той модели, негативные последствия которой мы видели в середине 90-х годов? В свете постановки этих вопросов и неочевидности возможных подходов к разрешению связанных с ними проблем, необходим анализ, насколько новые нормы минимальной численности партий эффективны для России с точки зрения конституционно защищаемых ценностей и целей? Не окажутся ли они чрезмерно мягкими, уходом из одной крайности в другую?
В России, проводящей в последние два десятилетия беспрецедентные трансформации всех сфер общественной жизни еще очень мал исторический опыт демократической партийной политики. Российская практика 90-х годов так же как и мировая, которую, например, проанализировал Морис Дюверже в своей работе «Политические партии» показывает, что «значительная часть малых партийных структур, создаваемых при столь свободном режиме регистрации, фактически оказывается инструментарием реализации специальных политических и экономических интересов кланово-корпоративных групп, включая правящие и олигархические элиты» [1].
В ряде Постановлений (от 9 ноября 2009 г. N 16-П, от 30 июня 2011 г. N 14-П) и определений Конституционного Суда сформулированы в качестве правовых позиций требования к внутренним уставным нормам и характеру деятельности политических партий, обеспечивающие соблюдение демократических прав членов партии и граждан, с которыми партии вступают во взаимодействие.
На сегодня решения Конституционного Суда России основаны на убеждении, что в целях обеспечения надлежащего баланса конституционных ценностей, государство, избегая всякого необоснованного вмешательства во внутреннюю деятельность политических партий, тем не менее имеет право предъявлять определенные требования к их внутренним установлениям в части обеспечения демократической процедуры их формирования и деятельности, а также демократического характера их внутреннего управления и внутреннего контроля.
Вопрос о допускаемой законом численности членов партии – это, по сути дела, вопрос о качественных характеристиках российской партийно-политической системы, а значит, и отечественной демократии в целом. В конечном итоге, и в этом автор разделяет позиции В.В. Лапаевой, речь идет о том, «какую демократию мы строим - правовую или управляемую» [9]. Каждая национальная партийно-политическая система в своем становлении испытывает множество сложных специфических внутренних и внешних политических, культурно- религиозных, социально-организационных и других влияний. Именно «историческое накопление и осмысление этих влияний национальной социально-государственной средой создает тот «политический рельеф», на котором происходит партийное строительство» [4].
Но не менее важны и правовые возможности политических партий. Помимо императивного закрепления их в качестве обязательного субъекта избирательных правоотношений, партии имеют некоторые иные возможности, которых, по мнению автора, не достаточно. Возможно, это связано с тем, что закон закрепляет обязанность партий участвовать в определенном количестве выборов (ст. 37 «Признание политической партии участвующей в выборах») и нарушение этой нормы связывает с ликвидацией партии. Иные формы участия партий в политической жизни законодатель предусматривает, но не рассматривает как основания для конституционно-правовой ответственности.
Так, например, в порядке отзыва выборного главы субъекта РФ общественные объединения обладают некоторыми полномочиями. Политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения вправе обратиться в Санкт-Петербургский городской суд, в Ленинградский областной суд с заявлением об установлении фактов, необходимых для инициирования отзыва [21].
Право законодательной инициативы предоставлено общественным объединениям в Брянской и Белгородской областях, Кабардино-Балкарской и Удмуртской Республиках; в некоторых субъектах встречается фрагментарное наделение этим правом определенных общественных объединений [7. с.18].
В соответствии с федеральным законодательством, общественные объединения могут быть организаторами публичных мероприятий; законодатели субъектов наделяют их, например, правом инициировать опрос в муниципальных образованиях, участвовать в комиссиях по проведению опроса, взаимодействовать с ней и присутствовать на заседаниях комиссии, а также во время проведения опроса при подсчете голосов на участках и установлении результатов опроса (Московская и Калужская области); участвовать в общественных обсуждениях (Республики Башкортостан и Мордовия, Архангельская и Воронежская области и др.) и т.д.
Коллективные цели и интересы граждан еще недостаточно осознаны и структурированы, а массовое правосознание далеко не всегда готово к последовательному и органичному применению в политике полноценных правовых процедур. В этих условиях все аспекты правового оформления и регулирования статуса коллективных субъектов – общественных объединений, имеют особое значение. Отсутствие же легального статуса коллективного субъекта (общественного объединения) в различных формах непосредственной демократии и на различных стадиях их осуществления скорее минус, чем плюс.
Список литературы
1. Дюверже М. Политические партии. // Пер. с франц. М.: Академический проект, 2002.
2. Ерыгина В.И. Организационно правовая форма политических партий и еѐ модернизация в современной России. // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года/Отв. ред. С.А. Авакьян. // Юрист, 2012.
3. Заславский С.Е. Правовой статус политических партий в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2. С. 156.
4. Зорькин В.Д. Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда России.// Журнал конституционного правосудия, 2012. № 6.
5. Комарова В.В. Общественные объединения в системе прямой демократии // Актуальные проблемы российского права 2013. № 12. С. 1523-1528.
6. Комарова В.В. Политические партии в современной России (проблемы институционализации) // Проблемы права Южно-Уральский юридический вестник. Челябинск. 2014. №2. С. 9-15.
7. Комарова В.В. Проблемы теории и практики демократизации законодательного процесса // Правовой научно-практический журнал "Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы". 2010. N 4(99). С. 17-19.
8. Конституционно-правовой статус политических партий в России :учебное пособие / С. А. Авакьян. -М.:Норма :ИНФРА- М,2011. с.129.
9. Лапаева В.В. Законодательное требование к численности политической партии как ограничение конституционного права на объединение: критерии правомерности. // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 25.
10. Позняков П. Н. Правовое положение коллективных публичных субъектов права: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород, 2003. -32 с. С. 13.
11. Чиркин В.Е. Государство и общество // Государство и право. – 2007. – № 4. – С. 6.
12. Эбзеев Б.С. Самоопределение народов в современном мире: конституционно- и международно-правовые аспекты (по мотивам ценного монографического исследования) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 29–34.
13. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
14. Федеральный закон от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; 2010. N 31. Ст. 4196.
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» // Вестник Конституционного Суда РФ.- 1996. - № 5. – С. 2.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. №5-П (абзацы 1, 2 и 3 п. 2 мотивировочной части) По делу о проверке конституционности части 3 статьи 5 Федерального закона «О национально- культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер // СЗ РФ. 2004. №11, ст.1033.
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита» // Собрание законодательства РФ. – 2011. - № 15. - Ст. 2190.
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 31. Ст. 4470.
19. Закон Курганской области от 16.12.1994 N 1 "Устав Курганской области" // Новый мир. 1994. N 242; 2013. N 16.
20. Закон Московской области от 19.11.2003 N 148/2003-ОЗ "О местном референдуме в Московской области"// Вестник Московской областной Думы. 2004. N 2; 2012. N 229.
21. Закон Санкт-Петербурга от 04.12.2012 N 610-107 "О порядке отзыва высшего должностного лица Санкт- Петербурга - Губернатора Санкт-Петербурга" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2012. N 39;
22. Областной закон Ленинградской области от 26.12.2012 N 103-оз "О порядке отзыва Губернатора Ленинградской области" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2012. N 135.
