01 августа 2017г.
Особенности категории дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц (далее – дела об оспаривании ненормативных правовых актов) обусловлены сущностью производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Материально-правовая, а в рассматриваемом нами случае именно публично-правовая природа спорного правоотношения оказывает влияние на формирование специфических процессуальных особенностей рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов.
Публично-правовая природа спорного правоотношения предопределяется неравенством между лицом и наделённым публичными полномочиями органом, актом которого нарушено какое-либо право лица. Арбитражный суд проверяет законность ненормативного правового акта, вынесенного в адрес зависимого от органа или должностного лица субъекта.
Представляется, что специфика дел об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе обусловливает их рассмотрение в порядке отдельного производства посредством арбитражной процессуальной формы, в котором по заявлению заинтересованного лица проверяется законность ненормативного правового акта органа, наделенного публичными полномочиями.
Специфика может быть обнаружена, в частности, при анализе целей и задач производства, субъектного состава, средств правовой защиты, предмета спора, особенностей доказывания.
В основе целей и задач производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов лежат общие идеи о целях и задачах судопроизводства в арбитражных судах. При этом необходимо учитывать, что «действующая формулировка задач судопроизводства в арбитражных судах … чрезмерно многословна, страдает повторами, а отдельные ее положения нельзя признать достаточно четкими и полными» [2].
Представляется, что в качестве цели производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе следует понимать защиту прав заинтересованных лиц (организаций, индивидуальных предпринимателей, в предусмотренных законом случаях граждан) путём проверки законности ненормативного правового акта органа, наделенного публичными полномочиями.
Специфические особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов обусловлены задачами этого производства, к числу которых относятся:
- защита нарушенных ненормативным правовым актом (действием и др.) прав и охраняемых законом интересов лиц, осуществляющих экономическую деятельность в сфере публичных правоотношений;
- укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере экономической деятельности, связанной с принятием ненормативных правовых актов (действий и др.) органами, наделенными публичными полномочиями.
Специфика субъектного состава по делам об оспаривании ненормативных правовых актов не является безусловной особенностью рассматриваемого производства, поскольку сопряжена в целом с производством по делам, возникающим из публичных правоотношений. Тем не менее, имеет ценность в качестве дополнительного признака.
Общие положения о лицах, участвующих в деле, и специальные нормы гл.24 АПК РФ позволяют отнести к таковым граждан, организации, прокурора и органы, осуществляющие публичные полномочия (ч.1 и 2 ст.198 АПК РФ). С требованием о признании ненормативного правового акта недействительным обращается не истец, а лицо, именуемое заявителем.
Обладающие равными процессуальными правами и обязанностями, т.е. имеющие одинаковый процессуальный статус перед судом, стороны в делах об оспаривании ненормативных правовых актов не являются, как правило, равными по положению в общественной жизни. Гражданин или организация, оспаривающая ненормативный правовой акт, представляет собой зависимое от органа, осуществляющего публичные полномочия, лицо.
Арбитражные процессуальные нормы, регулирующие рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, сформулированы таким образом, чтобы исключить преимущество органа или должностного лица, за которым стоит структура государственного аппарата, перед простым заявителем, у которых государственная поддержка отсутствует.
В АПК РФ используется понятие заявителя для определения лица, обращающегося в суд по делу о защите своего публичного права. Таким способом, видимо, законодатель хотел придать специфичность конкретному неисковому производству. Ещё дальше в вопросах процессуальных понятий пошёл КАС РФ, указав административного истца и административного ответчика в качестве сторон. Представляется, что в АПК РФ и КАС РФ вопрос наименований сторон решён не самым лучшим образом. И если используемое в АПК РФ понятие заявителя можно признать устоявшимся, хотя и не бесспорным, то использование характера спорного правоотношения для названия стороны по делу трудно признать успешным. Если следовать логике законодателя, то нельзя исключать появления в будущем «особых истцов», «налоговых истцов», «банкротных истцов» и всевозможных иных, что, на наш взгляд, не вносит упорядоченность в процессуальную терминологию, а вызывает лишние вопросы.
Средства правовой защиты в делах об оспаривании ненормативных правовых актов также имеют некоторые отличия от традиционных, свойственных исковой форме защиты права. Согласно ч.2 ст.197 АПК РФ, производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.
Таким образом, используется не иск, а обращение в суд с документом под названием «Заявление», при этом закон не запрещает иным лицам, участвующим в деле, заявлять отзыв на такое заявление.
В связи с используемыми в арбитражном процессуальном законе понятиями хотелось бы отметить, что слова «заявление», «заявитель» и подобные им по сути создают эффект внешней, формальной специфики. Замена понятия «истец» словом «заявитель» не меняет существенных особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Прежде чем высказаться относительно предмета спора (заявления) по делу из публичного правоотношения, следует отметить, что сам вопрос о предмете иска и судебного решения является спорным в науке гражданского и арбитражного процесса.
Мы полагаем, что правы те ученые, исследовавшие проблемы исков и судебных решений в гражданском и арбитражном процессе, которые под предметом иска (заявления) или спора понимают спорное (материальное) правоотношение [1].
В соответствии с ч.4 ст.200 АПК РФ, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из данной нормы закона видно, что по сравнению с иными производствами, в качестве особенностей изучаемого производства в арбитражном процессе связанно выступают проверка арбитражным судом ненормативного правового акта (действия и др.) органа, осуществляющего публичные полномочия, и установление факта нарушения этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.
Особенности доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов выражены в ряде норм арбитражного процессуального закона. Так, согласно ч.5 ст.200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе (ч.6 ст.200 АПК РФ).
Содержание указанных норм позволило специалистам в области доказательственного права отметить, что важнейшей особенностью доказывания по делам, возникающим из публично-правовых отношений, является то, что суд более активен в процессе доказывания, чем в исковом производстве [3]. Таким образом, общие правила доказывания в арбитражном процессе применяются с учетом специальных положений о доказывании при производстве по делам об оспаривании ненормативных актов (действий и др.).
Показательным в этом смысле является дело Арбитражного суда Московской области по заявлению общества «ЮЛТА» о признании незаконным решения Управления Росимущества, изложенного в письме от 28.05.2014.
Спор возник из-за того, что на заявление общества от 16.05.2012 о предоставлении ему участка в собственность Управление Росимущества продолжительное время не давало никакого ответа. В 2014 году, после того как закончился льготный период цен при выкупе участков, Управление Росимущества направило обществу «ЮЛТА» письменный ответ с предложением выкупной цены участка, равной его кадастровой стоимости в размере 29.124.293 руб., установленной на дату направления письма – 28.05.2014.
Решением Арбитражного суда Московской области от 24.10.2014 заявленные требования удовлетворены. Суд исходил из того, что выкупная цена спорного земельного участка, отчуждаемого в порядке статьи 36 Земельного кодекса РФ, является нормативной и в силу п.1 ст.2 Закона № 137-ФЗ подлежит определению на момент подачи обществом заявления о выкупе земельного участка.
Наряду с этим, в решении суда установлено, что Управление Росимущества, в нарушение положений ч.5 ст.200 АПК РФ, не представило доказательств законности своего решения, изложенного в письме от 28.05.2014.
Итоговым судебным актом по данному делу было определение Верховного Суда РФ [4], которым решение Арбитражного суда Московской области признано законным, а Управлению Росимущества отказано в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Верховного Суда Российской Федерации.
Список литературы
1. Гурвич М.А. Судебное решение. Теоретические проблемы. М., 1976. С.14; Лебедь К.А. Решение арбитражного суда / Отв. ред. Т.Е. Абова. М., 2005. С.25; Остроумов А.А. Спор о праве в делах, возникающих из публичных правоотношений. В кн.: Гражданский процесс: наука и преподавание / Под ред. М.К. Треушникова, Е.А. Борисовой. М., 2005. С.364.
2. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Отв. ред. М.С. Шакарян. М., 2003.С.9.
3. Курс доказательственного права: Гражданский процесс. Арбитражный процесс / Под ред. М.А. Фокиной. М., 2014. С.466.
4. Определение Верховного Суда РФ от 22.08.2016 № 370-ПЭК16, дело № А41-44783/2014 // Картотека арбитражных дел. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/b6689543-f5d4-43e6-b2dd- e1f220744511/A41-44783-2014_20160822_Opredelenie.pdfС.3.
