01 августа 2017г.
В раннем законодательстве по вопросам лицензирования, начало которого связано с установлением в декабре 1990 г. специальной нормы о лицензировании банковской деятельности, взятой за основу при формулировании общей возможности лицензирования отдельных видов деятельности, содержался целый ряд терминов, раскрывающих понятие прекращения действия лицензии через аннулирование лицензии или через отзыв лицензии. Данное положение, сохраняющееся и до настоящего времени, можно проиллюстрировать сравнением положений ст. 20 «Основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций» Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) «О банках и банковской деятельности»[1] и п. 12 ст. 20 «Порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии» Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»[2], в которых, в первом случае говорится не только о возможности применения отзыва лицензии, но и основаниях, когда такое право орган власти должен реализовать в обязательном порядке, а во втором случае – заложенные законодателем основания, являются причиной для обязательного применения аннулирования лицензии как меры принуждения. Имеющиеся различные термины, применяемые в отношении одного и того же явления[3], говорят скорее не о различных понятиях, а о невысоком уровне юридической техники, так как правовая регламентация отзыва и аннулирования по сути одинакова. Так, существующий определённый порядок отзыва разрешения позволяет органу лицензирования в течение десяти дней с момента появления оснований для отзыва лицензии принять решение, а лицензиату дается возможность в трехдневный срок, после получения уведомления о причинах отзыва, попытаться разрешить возникшую проблему. В отдельных случаях решение об отзыве принимается в присутствии лицензиата, что позволяет исключить случаи необоснованных отзывов. Если же лицензиат не согласен с решением, то у него есть право обжаловать решение в экспертно-апелляционную комиссию или в суд, приостановив тем самым действие решения об отзыве лицензии до момента, когда вышестоящий орган примет соответствующее решение.
По мнению Мельничука Г.В., более всего ситуации, связанной с решением вопросов ограничения лицензирования, соответствуют используемые в целом ряде нормативных актов термины «прекращение» или «отзыв», поскольку посредством их четко устанавливается время, в которое совершается действие[4].
Данный подход основывается, прежде всего, на изменяющемся составе субъектов правоотношений, изменяющихся при применении аннулирования лицензии, когда правоприменительным органом становится не лицензирующий орган, а суд, выносящий решение о применении санкции.
Не вдаваясь в сколько-нибудь серьезный анализ теории компетенции, хотелось бы отметить, что применительно к лицензированию вопрос о надлежащем субъекте является чрезвычайно важным. Теоретически решение этого вопроса является производным от определения компетенции того или иного органа. Для такого решения также важно подчеркнуть, что недопустимым является двойной контроль одной и той же деятельности. Если для органов власти это приводит только к спору между ними, то для хозяйствующего субъекта означает дополнительные, существенные издержки, непроизводственные затраты и замедление экономического оборота.
Как и любой вид правоотношений правоотношения по аннулированию лицензии состоят из определенных элементов. Исходя из положений теории права в качестве элементов правоотношений рассматриваются субъекты и объект права, а также субъективные права и обязанности[5]. Поэтому основным отличием аннулирования лицензии от ее приостановления является изменение в субъектном составе участников. По общему правилу аннулирование лицензии представляется в качестве санкции, применяемой только в судебном производстве, основанном на равноправии, состязательности и других принципах судебного процесса. При этом определение подведомственности заявленного требования суду или арбитражному суду должно быть осуществлено согласно компетенции, которая установлена в законодательных актах Российской Федерации. В тех случаях, когда наличествует указание по рассмотрению требования в судебном порядке, необходимо исходить из данного правила, учитывая при этом субъектный состав участников и характер правоотношений, если законом не предусматривается иное[6].
Для осуществления аннулирования лицензии решением суда, основанном на заявлении лицензирующего органа, необходимо наличие неоднократных нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекших за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случаях неустранения лицензиатом нарушений, которые послужили в качестве основания для приостановления лицензии в установленный для этого срок. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда. Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения не позднее чем через три дня после его принятия. Решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Прекращение лицензионных отношений в законодательстве предусматривается и на основании изменений в статусе юридического лица, а именно, в случае ликвидации его или при прекращении деятельности по причине реорганизации. Исключением является преобразование юридического лица. В этом случае лицензия сохраняет силу.
Применяя приостановление действия лицензии или аннулируя ее, органы власти (должностные лица) тем самым ограничивают свободу для осуществления конкретного вида деятельности как юридического лица, так и индивидуального предпринимателя. Однако по данному вопросу имеется неоднозначное мнение, связанное с оценкой передачи судебным органам прав по аннулированию лицензии[7]. Исходя из того, что лицензия представляет собой акт государственного управления, а само лицензирование является формой государственного управления, осуществляемой, как правило, органами исполнительной власти, то представляется, что акт государственного управления может отменяться только органом, который его принял. Следовательно, в случаях, установленных законом, (к которым можно отнести неоднократное грубое нарушение лицом, имеющим лицензию на осуществление определенного вида деятельности, тех требований и условий, которые являются необходимым требованием при получении данного документа) лицензию, представляющую собой акт государственного управления, можно аннулировать, то есть лишить юридической силы посредством вынесения решения органом, которые осуществил ее выдачу (принял решение о выдаче), потому как отмена собственных решений, является неотъемлемой частью компетенции каждого государственного органа.
Вопрос об отнесении аннулирования лицензии к одному из видов административно-принудительных мер (административно-пресекательным или административной ответственности) вызывает полемику, так как в ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ не предусмотрен такой вид административного наказания, как аннулирование лицензии и приведенный перечень видов административных наказаний является исчерпывающим. Некоторыми учеными аннулирование лицензии юридического лица рассматривается как аналогия лишения специального права. Такое мнение было высказано, например, Ю.Н. Мильшиным и Д.В. Новохатским, которые рассматривают аннулирование лицензии исходя из правовой природы этой меры, считая, что оно направлено на лишение права на занятие конкретным видом деятельности, то есть специального права[8].
Представляется, что административное наказание в виде лишения специального права не следует рассматривать как сходную с аннулированием лицензии меру принуждения, потому что в нормах нормы ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ однозначно определены субъекты, к которым возможно применение данного вида административного наказания, – физические лица.
1 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2016. № 27. Ст. 4294.
2 РФ. 2011. № 19. Ст. 2716; 2016. № 1. Ст. 51.
3 Например, в пп. 4 п. 6 «Положения о Комитете банковского надзора Банка России», утв. Советом директоров Банка России от 24 января 2014 г. (в ред. от 13 июля 2015 г.) (Вестник Банка России. 2014. № 18; 2015. № 60), в число вопросов, входящих в компетенцию данного комитета, внесены аннулирование и отзыв у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций.
4 См.: Мельничук Г.В. Приостановление действия и аннулирование лицензии // Арбитражная практика. 2003.№ 8. С. 22-31.
5 См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 68.
6 Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 18 августа 1992 г. № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» // URL. http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/10007092/ (дата обращения: 11.12.2016).
7 См., например: Хуторецкий Р.Б. Совершенствование законодательства о лицензировании в Российской Федерации // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. 2000. № 30. С. 142-147.
8 Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 1999; Новохатский, Д.В. Лицензирование медицинской деятельности: организационно-правовой аспект: дис. ... канд. юр. наук. Кисловодск, 2003.
Список литературы
1. Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. 712 с.;
2. Мельничук Г.В. Приостановление действия и аннулирование лицензии // Арбитражная практика.2003. № 8. С. 22 - 31;
3. Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 1999. 20 с.;
4. Новохатский, Д.В. Лицензирование медицинской деятельности: организационно-правовой аспект: дис. ... канд. юр. наук. Кисловодск, 2003. 171 с.;
5. Положение о Комитете банковского надзора Банка России, утв. Советом директоров Банка России от 24 января 2014 г. // Вестник Банка России. 2014. № 18; 2015. № 60;
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 18 августа 1992 г. № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» // URL. http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/10007092/ (дата обращения: 11.12.2016);
7. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»// СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716; 2016. № 1. Ст. 51;
8. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1-ФЗ «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2016. № 27. Ст. 4294;
9. Хуторецкий Р.Б. Совершенствование законодательства о лицензировании в Российской Федерации // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. 2000. № 30. С. 142-147.
