14 января 2016г.
Каждый из субъектов Российской Федерации имеет административный центр или столицу, в которых сосредоточены органы государственной власти субъекта федерации и территориальные органы федеральных органов власти, имеется соответствующая инфраструктура. В целом центры призваны организовать и координировать развитие территории, где находятся, и субъекта федерации в целом. Вместе с тем практика показывает, что административные центры субъектов федерации функционируют без учета развития субъекта федерации. Для анализа воздействия нормативных правовых актов субъектов федерации, регулирующих полномочия, складывающиеся между органами государственной власти субъекта федерации и административным центром субъекта федерации, а также между местным самоуправлением и государственной властью субъекта федерации, автор изучил некоторые законы субъектов федерации о статусе административного центра (столицы). Конституция Российской Федерации использует термин «столица» только по отношению к одному административному центру Российской Федерации (п.2 ст. 70 Конституции РФ[2]). Вместе с тем, субъекты федерации определяют центр субъекта федерации как «административный центр», а также как «столицу». Такое терминологическое разнообразие вносит неопределенность в понимание положения административных центров и столиц, что не вполне соответствует принципу равенства субъектов Российской Федерации, предусмотренному ст. 5 Конституции РФ[2]. Актуальная задача науки административного и муниципального права представляется значимой для определения понятия «административный центр субъекта федерации» либо «столица субъекта федерации». Статус административных центров и столиц, в основном, закреплен в уставах субъектов федерации и в соответствующих законах, то есть правовой статус их административных центров и столиц определяется только субъектом федерации, причем упущен механизм передачи государственных полномочий соответствующим муниципальным образованиям. Пробельное правовое регулирование проявляется в наличии неопределенности в таких законах, однако, их качество далеко от совершенства, функции административного центра по выполнению данных полномочий не раскрываются. В ряде законов прописано, что органы государственной власти содействуют органам местного самоуправления, например, городского округа, в осуществлении функций административного центра субъекта федерации. Субъект федерации самостоятельно определяет степень участия в разработке и реализации органов местного самоуправления, целевых программ развития административного центра; участия в строительстве, реконструкции и содержании на территории объектов, необходимых для реализации мероприятий, обусловленных наличием статуса административного центра; право на включение в планы и программы субъектов федерации мероприятий, обусловленных наличием статуса административного центра; проведения культурных, спортивных и иных мероприятий в центре субъекта федерации.
Таким образом, можно предположить, что указанные полномочия не определенны, частично включены в перечень полномочий, переданных органами государственной власти субъекта федерации всем органам местного самоуправления.
Неоднозначное толкование полномочий административного центра субъекта федерации тем самым умаляет достоинства остальных муниципалитетов, придавая отдельному муниципалитету особое правовое положение в связи с осуществлением им функций административного центра субъекта федерации. Таким образом, очевидно, что при передаче полномочий органам местного самоуправления субъекта федерации, положение административного центра субъекта предпочтительно по сравнению с другими муниципалитетами, то есть требует дополнительного финансирования и таковым обеспечивается.
Рассмотрим, каким же образом финансируются полномочия, присущие административному центру субъекта федерации. Например, Закон Новгородской области «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» от 24.12.2013 года № 430- ОЗ[1] для выполнения функций административного центра области городскому округу Великий Новгород выделил отдельной строкой 30 млн.рублей. Цели и объекты финансирования в областном законе о бюджете области на 2014 год не указаны, а в соответствии с кругом полномочий городского округа Великий Новгород, использовать средства возможно только с нецелевым использованием. Таким образом, закон об административном центре Великого Новгорода не позволит на законных основаниях участвовать органам государственной власти субъекта федерации в софинансировании отдельных мероприятий, а муниципалитету – получить законный дополнительный источник финансирования либо компенсировать отдельные расходы в городском округе. Например, бюджет Новгородской области был изменен на 2013 год более чем на 3 млн. руб., что пояснялось увеличением субсидии Великому Новгороду на реализацию областного закона «О статусе административного центра Новгородской области». Однако, автор не может согласиться и с мнением С.В.Сабаевой, предлагавшей дополнить Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплением понятия «административного центра субъекта Российской Федерации», специальных полномочий органов местного самоуправления по осуществлению функций административных центров субъектов РФ, предоставлением возможности субъектам РФ установления особенностей организации территории своего административного центра (по аналогии с особенностями территориального деления городов федерального значения: возможность включения территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородских территорий административного управления, правовое положение которых может регулироваться уставами (конституциями) субъектов РФ)[3]. Таким образом, софинансирование расходов органов местного самоуправления, связанных с осуществлением функций административного центра, осуществляется за счет субсидий бюджету муниципалитетов, предусмотренных в бюджете субъекта федерации, на реализацию соответствующих мероприятий, а также дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта федерации. Следовательно, практика показывает непрозрачность субсидирования, отсутствует расшифровка субсидий бюджету муниципального образования, возможности изменения суммы финансирования, в том числе по окончании финансового года.
Не отличаются точностью полномочия органов местного самоуправления в связи с осуществлением функций административного центра субъекта федерации, например: предоставляют необходимые условия для обеспечения деятельности органов государственной власти (требует уточнения термин «необходимые»); обеспечивают работу общественного транспорта, необходимого для обслуживания граждан, временно пребывающих в административный центр (орган местного самоуправления обеспечивает всех без исключения граждан общественным транспортом); содействуют организации культурно- развлекательного и иного обслуживания граждан, обеспечивают необходимые меры безопасности и правопорядка во время проведения государственных и межгосударственных мероприятий (неопределенна форма «содействия» и объекты воздействия, выделяющие из этого ряда именно принадлежность мероприятий административного центра, а обеспечение мер безопасности по отношению ко всем мероприятиям должно быть одинаковым); принимают меры по организации благоустройства, озеленения территории, сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов (одна из основных функций местного самоуправления); содействуют развитию транспортной инфраструктуры административного центра (неопределенность содействия, т.к. муниципалитет уполномочен развивать транспортную инфраструктуру); участвуют в разработке и реализации целевых программ субъекта федерации, направленных на развитие административного центра (предполагает вмешательство органов государственной власти в определении целевых программ, необходимых муниципальному образованию); включают в планы и программы мероприятия, направленные на развитие административного центра, соответствующие мероприятия (неопределенность действий – то ли включают самостоятельно, то ли участвуют в разработке целевых программ субъекта федерации).
Таким образом, по мнению автора, требует дальнейшего совершенствования законодательство о местном самоуправлении, механизм передачи государственных полномочий органам местного самоуправления с соблюдением правил софинансирования и заключением соответствующего договора между субъектом федерации и муниципалитетом об исполнении полномочий административного центра.
Список литературы
1. Закон Новгородской области «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов от 24.12.2013 года №430-ОЗ// КонсультантПлюс Версия Проф. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http // www/consultant.ru (Дата обращения 15.02.14)
2. Конституция Российской Федерации// КонсультантПлюс Версия Проф. [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http // www/consultant.ru (Дата обращения 15.02.14)
3. Сабаева С.В. Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в Российской Федерации : диссертация ... кандидата юридических наук - Москва, 2011.- 343 с
