20 апреля 2019г.
Федеральное законодательство и, прежде всего, нормы статьи 18 Закона № 25-ФЗ не содержат детальной регламентации проведения аттестации и предоставляют осуществлять такую регламентацию органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления [3]. В свою очередь, в принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов отдельные аспекты организации и проведения аттестации муниципальных служащих не получают детальной регламентации, а в принимаемых органами местного самоуправления актах закрепляются нормы, которые порой не носят единообразный характер и подчас не обеспечивают целей аттестации – объективной оценки уровня профессиональных знаний и навыков муниципального служащего, установления его соответствия замещаемой должности.
При изучении и анализе нормативных правовых актов, принятых в ряде регионов России, предметом правового регулирования которых являются отношения в сфере организации и проведения аттестации муниципальных служащих, выявлены следующие проблемы, связанные с:
- порядком формирования состава аттестационной и, в частности, включения в состав комиссии независимых экспертов – специалистов по вопросам муниципальной службы, наделения экспертов статусом членов комиссии с правом решающего голоса;
- содержанием отзыва о профессиональной деятельности муниципального служащего за аттестационный период, в частности, включением в него сведений, позволяющих членам аттестационной комиссии получить наиболее полную информацию о служащем, уровне его профессионального опыта и уровне квалификации;
- формой проведения аттестации – собеседование членов комиссии с муниципальным служащим или представление муниципальным служащим отчета о своей служебной деятельности за аттестационный период;
- отсутствием определенности в исполнении руководителем органа местного самоуправления (представителем работодателя) рекомендаций, которые даны аттестационной комиссией по результатам аттестации муниципального служащего и, в частности, определенности о замещении муниципальным служащим вышестоящей должности, включения его в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности.
В соответствии с Международной хартией местного самоуправления, которую Российская Федерация ратифицировала в 1998 году (а значит в силу положений части 4 статьи 15 Конституции РФ, данный международный акт является составной частью правовой системы России), местные органы власти должны обеспечивать эффективное управление, отвечающее местным потребностям [2]. Обеспечить такое эффективное управление местные органы могут при условии, что в них подобраны высококвалифицированные и компетентные кадры. Отделить компетентных от некомпетентных как раз и позволяет аттестация, которая является одним из ключевых направлений кадровой работы.
Полагаем, что одним из наиболее продуктивных способов и путей решения выявленных проблем правовой регламентации проведения аттестации муниципальных служащих является путь заимствования и использования опыта правовой регламентации аттестации государственных гражданских служащих. Такой подход основан, во-первых, на нормах действующего законодательства: в силу положений статьи 5 Закона № 25-ФЗ, при организации муниципальной службы, установлении правил ее прохождения должна обеспечиваться взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.
В научной литературе при разработке проблематики муниципальной службы указывается, что «статус государственного служащего и муниципального служащего обладают определенной схожестью, в связи с чем регламентация института муниципальной службы может осуществляться путем проецирования на нее регламентации института государственной службы»[1, C.14].
Исходя из вышесказанного выявленные проблемы регламентации аттестации муниципальных служащих предлагается решать следующим образом.
1. При обращении к Положению о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее – Положение об аттестации гражданских служащих) можно установить, что пунктом 7 данного акта установлены правила формирования аттестационной комиссии [4]. Сравнительный анализ правил формирования аттестационной комиссии для аттестации муниципальных служащих с правилами, закрепленными в Положении об аттестации гражданских служащих, позволяет заключить, что независимые эксперты – специалисты по вопросам, связанным с гражданской службой, включаются в состав таких комиссий в качестве их полноправных членов с правом решающего голоса. При этом установлена квота для независимых экспертов – их число должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.
Опираясь на вышеприведенные подходы к формированию аттестационной комиссии, в нормативные правовые акты, устанавливающие правила проведения аттестации муниципальных служащих, целесообразно внести изменения, установив правило, согласно которого независимые эксперты получают статус полноправных членов аттестационной комиссии с правом решающего голоса, а также внести новацию об установлении квоты для независимых экспертов. Внесение таких изменений и дополнений позволит создать условия для повышения объективности в оценке профессиональных умений и навыков муниципальных служащих.
2. В рамках реализации государственной программы развития местного самоуправления и муниципальной службы субъектов РФ разработать примерную форму отзыва об исполнении подлежащим аттестации муниципальным служащим должностных обязанностей за аттестационный период. В типовые Положения о проведении аттестации муниципальных служащих дополнительно включать следующие сведения: об общем трудовом стаже и стаже муниципальной службы; о прохождении повышения квалификации или обучения по программе профессиональной переподготовки; о наличии (отсутствии) дисциплинарных проступков. Полагаю, что наряду со сведениями о результатах профессиональной деятельности, указанные сведения позволят членам комиссии сформировать более полное представление об аттестуемом лице. Также такой подход коррелируется с подходом, выработанным применительно к государственным гражданским служащим. В частности, в пункте 17 Положения об аттестации гражданских служащих указывается, что при аттестации гражданских служащих следует учитывать опыт работы гражданского служащего, соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению.
3. Выбор формы аттестации играет существенную роль для объективной оценки профессиональных знаний и навыков муниципального служащего. В этой связи, закрепление в нормативных актах одной из форм аттестации – собеседования с муниципальным служащим или отчета муниципального служащего, представляется весьма важным.
Полагаю, что проведение аттестации в форме, когда служащий выступает с отчетом о своей профессиональной служебной деятельности, не может считаться оптимальной. При выборе такой формы как отчет имеет место дублирование: отчет о деятельности служащего уже содержится в отзыве непосредственного руководителя, также с таким отчетом в ходе аттестации может выступить непосредственный руководитель муниципального служащего.
Несмотря на то, что пункт 16 Положения об аттестации гражданских служащих устанавливает, что в ходе проведения аттестации аттестационная комиссия заслушивает сообщения аттестуемого гражданского служащего, т.е. предпочтение отдается форме отчета о проделанной работе, оптимальной все же является форма собеседования, в ходе которого члены аттестационной комиссии могут задавать вопросы, касающиеся как различных аспектов деятельности служащего, так и вопросы, направленные на выявление его знаний действующего законодательства, организации управленческого труда, правил ведения делопроизводства и иные вопросы. При этом количество задаваемых вопросов не должно быть ограниченным.
Закрепление в нормативных актах проведения аттестации в форме собеседования имеет еще и такие преимущества, как возможность выявить в ходе аттестации ораторские способности служащего, его умения излагать материал, реальные знания действующего законодательства.
4. В целях обеспечения определенности правового регулирования по вопросу об исполнении представителем нанимателя рекомендаций, данных аттестационной комиссией по итогам аттестации муниципального служащего, следует ориентироваться на пункт 23 Положения об аттестации гражданских служащих. В частности, указанным пунктом установлен не вызывающий затруднений порядок исполнения рекомендаций аттестационной комиссии, который имеет следующую регламентацию: в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий: а) подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; б) направляется для получения дополнительного профессионального образования; в) понижается в должности гражданской службы и подлежит исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем.
Указанный выше способ правового регулирования в полной мере может быть использован и в нормативных актах об аттестации муниципальных служащих. При этом изменения должны быть внесены и в муниципальные нормативные акты, которыми устанавливаются правила формирования кадрового резерва в той части, которая касается исполнения решения аттестационной комиссии муниципального образования, рекомендовавшей муниципального служащего для замещения вышестоящей должности.
Таким образом, выявленные в ходе проведенного исследования проблемы, имеющие место в нормативно-правовом регулировании процедур аттестации муниципальных служащих Магаданской области, могут быть решены в рамках действующих норм федерального законодательства, устанавливающего взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. Основной способ, который может быть использован для решения выявленных проблем, это регламентация института муниципальной службы путем проецирования на нее регламентации института государственной гражданской службы. Предложенные изменения и дополнения могут быть реализованы в рамках реализации государственной программы развития местного самоуправления в субъектах РФ и муниципальной службы на очередном среднесрочном этапе ее проведения.
Список литературы
1. Андриченко Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 7.
2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.
4. Об утверждении Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации: указ Президента РФ от 1 фев. 2005 г. № 110 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 437.
