17 апреля 2016г.
Обеспечение безопасности является важнейшим условием построения каждого демократического правового государства, в котором достигаются устойчивое, прогрессивное и сбалансированное развитие личности, общества и государства на принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, взаимной ответственности личности, общества и государства по обеспечению безопасности, гуманизма и открытости. Этому должно способствовать четкое функционирование всех элементов системы обеспечения безопасности и прежде всего, в сфере защиты и охраны государственной границы. Новые функции и расширение компетенции органов безопасности предопределяют исследование их правового положения в контексте развития и совершенствования всей системы конституционно-правового регулирования обеспечения национальной безопасности. Самостоятельной областью правового обеспечения становится защита и охрана государственной границы государств-членов ЕАЭС.
В государствах ЕАЭС продолжается поиск наиболее оптимальной модели в защиты и охраны государственной границы и выработка научно-обоснованной системы правовых средств ее обеспечения, что предполагает широкое использование сравнительно-правового метода научного исследования. Межгосударственная интеграция в рамках ЕАЭС позволяет выработать новые, отвечающие современным требованиям формы и методы обеспечения национальной безопасности. Национальные законодательства государств ЕАЭС аккумулируют последние достижения юридической науки и практики в данном вопросе, поэтому проведение сравнительно-правовых исследований в этой области только обогащает отечественную юриспруденцию новыми идеями и вариантами их претворения в жизнь, а его результаты позволят адаптировать положительный зарубежных опыт в российских условиях.
В настоящее время в государствах ЕАЭС принимаются меры по совершенствованию конституционно- правовой основы обеспечения пограничной безопасности. В документах концептуального характера определяются основы государственной политики как в области обеспечения пограничной безопасности в целом, так и в сфере защиты и охраны государственной границы. Совершенствуется законодательство о деятельности органов национальной безопасности в самых различных областях: осуществления пограничной, контрразведывательной, разведывательной, оперативно-розыскной деятельности, борьбы с терроризмом, преступностью, экстремистской деятельностью, противодействию коррупции. В этих условиях значительно возрастает роль правового регулирования в сфере защиты и охраны государственной границы как важнейшей составляющей обеспечения безопасности государства.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что государственную власть в стране осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды.
Признаками системы органов государственной власти являются целостность, взаимосвязанность и взаимозависимость различных государственных органов, участвующих в правовых отношениях по защите государственной границы, обеспечивающих сбалансированность осуществления властных полномочий и исключающих дублирование и подмену одних структур власти другими.
Защита государственной границы отнесена Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. Обеспечивая суверенитет на всей своей территории, Российская Федерация устанавливает статус и режим Государственной границы Российской Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», обеспечивает ее неприкосновенность и защиту как дипломатическими, так и военными способами.
Гарантом целостности государства является Президент Российской Федерации. В присяге, при вступлении в должность, он клянется защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства. Глава Российского государства утверждает, по представлению Председателя Правительства Российской Федерации, положения о большинстве федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по обеспечению обороноспособности страны, назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.
Федеральное Собрание Российской Федерации призвано выполнять три главные функции парламента: представлять многонациональный народ России, принимать законы и формировать правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации. В сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации орган законодательной власти на федеральном уровне: может участвовать в определении государственной политике и стратегии по защите границ государства, направленной на обеспечение безопасности личности, общества, государства и формировании (создании) законодательного механизма реализации этой политики и стратегии; формирует правовую основу защиты Государственной границы Российской Федерации; разрабатывает систему правового регулирования отношений по защите государственной границы, устанавливает порядок организации и деятельности органов, обеспечивающих защиту государственной границы; заслушивает доклады Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, руководителей ФСБ России и Пограничной службы ФСБ России; определяет бюджетные ассигнования на финансирование деятельности ФСБ России и федеральных программ в сфере защиты и укрепления государственной границы; ратифицирует и денонсирует международные договоры и соглашения Российской Федерации по вопросам установления, формирования и защиты государственной границы.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что Федеральное Собрание вправе принять к своему рассмотрению и разрешить в законодательном порядке практически любой вопрос, относящийся к исключительным предметам ведения Российской Федерации.
Президент России руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти в сфере защиты государственной границы, при этом Федеральное Собрание вправе принимать законы, определяющие их правовое положение. Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые функции контроля за деятельностью исполнительной власти в сфере защиты государственной границы. Так, например, Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Правительством России, в том числе за расходованием средств, выделенных на защиту, обустройство и охрану государственной границы.
На уровне субъектов Российской Федерации органы законодательной власти Российской Федерации участвуют в определении политики в сфере защиты государственной границы с учетом территориальных интересов субъектов и местного самоуправления в вопросах: защиты прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств; обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон; владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему. Они реализуют законодательно утвержденную политику обеспечения Государственной границы Российской Федерации путем определения основных направлений и мер этой деятельности, круга ответственных субъектов, выделения необходимых сил и средств. Причем, на каждом уровне органы исполнительной власти обладают определенным объемом полномочий. Они наделяются полномочиями в различных отраслях управления. Полномочия федеральных органов власти определены Конституцией России, федеральными законами, актами Президента России.
В разработке и реализации государственной политики в сфере защиты государственной границы непосредственное участие принимает Правительство России. Правовую основу деятельности Правительства России для реализации функций по защите Государственной границы Российской Федерации составляют положения части 1 статьи 110 Конституции России о том, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство, а также положения статьи 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2 «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которыми Правительство обладает статусом высшего исполнительного органа власти в Российской Федерации.
Распорядительная функция Правительства России выражается в его деятельности по руководству подчиненными органами государственного управления, осуществляемой путем издания нормативных правовых актов, обеспечения и контроля их исполнения. В области обороны распорядительная функция Правительства России, прежде всего, связана с его деятельностью по осуществлению руководства оборонным и военным строительством, что неразрывно связано с защитой государственной границы нашего государства.
Исполнительную функцию Правительства Российской Федерации можно определить, как сводящуюся в основном к текущему управлению, носящему оперативный характер. Исполнительная власть организует реализацию принципиальных установок, принятых в нормативных правовых актах Российской Федерации, что подразумевает решение многих конкретных вопросов, в том числе в области обороны. В отличие от Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, как высший орган исполнительной власти, призвано не принимать законы, а организовывать их исполнение, управлять подчиненным государственным аппаратом. Как субъект законодательной инициативы Правительство России обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, в том числе по вопросам обороны, назначает своих официальных представителей в Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке законопроектов. Как высший государственный орган исполнительной власти Правительство России, в соответствии с Конституцией и в определенных ею пределах, возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органов и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, координирует деятельность и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с ФСБ России [5].
Несмотря на однозначные утверждения большинства исследователей, что пограничная сфера (пограничная безопасность) является «исключительной прерогативой федерального центра, и все организационное, правовое обеспечение будет только в рамках Федерации»[9], вопросы обеспечения национальных интересов и безопасности Российской Федерации на государственной границе страны (защита государственной границы) не могут решаться без участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, так как эта деятельность направлена на обеспечение интересов личности, общества и государства на государственной границе и приграничной территории Российской Федерации. Поэтому участники правовых отношений в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований действуют в пределах своих полномочий с учетом разделения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Устанавливая полномочия каждого из участников (субъектов), призванного реализовывать защиту государственной границы, государство тем самым определяет свойственные только ему задачи и функции. При этом оно должно охватить все сферы общественных отношений, стараясь избежать ненужного параллелизма и дублирования, так как полномочия определяют специфическую роль каждого субъекта и вместе с тем обеспечивают согласованность совместных действий. Актуальность этой задачи позволит привлечь к ее решению государственные и негосударственные органы, законодательно наделяя их необходимыми для указанной деятельности полномочиями.
Таким образом, рассмотрев статус, обязанности и функции Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации, следует отметить, что от их согласованного взаимодействия и деятельности по осуществлению полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, зависят выявление, локализация и ликвидация внутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации и обеспечение ее интересов в пограничной сфере.
Республика Армения при установлении и изменении прохождения государственной границы[7], регулировании отношений с сопредельными государствами, а также правоотношений в приграничных районах и на путях международных сообщений руководствуется принципами защиты территориальной целостности; обеспечения безопасности государства и выполнения международных обязательств; взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами; мирного разрешения пограничных вопросов.
Как следует из Конституции Республики Армения (далее Конституция Армении), Президент Республики Армения (далее Президент Армении) является главой государства, обеспечивает соблюдение конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей, является гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности государства, формирует Совет национальной безопасности, председательствует в нем, может формировать другие консультативные органы; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Армении, координирует деятельность государственных органов в области обороны, назначает и освобождает высший командный состав вооруженных сил и других войск; объявляет военное положение в случае агрессии против республики, наличия непосредственной ее угрозы или объявления войны, может объявить общую или частичную мобилизацию и принимает решение об использовании вооруженных сил[6]. Во время войны Президент Армении может назначать или освобождать Главнокомандующего Вооруженных Сил Армении. В случае применения Вооруженные Силы Армении или объявления военного положения в силу права незамедлительно созывается специальное заседание Национального Собрания Республики Армения (далее Парламент Армении), правовой режим военного положения устанавливается законом. При этом в период военного и чрезвычайного положения выборы Президента Армении не проводятся, и продолжает осуществление своих полномочий, а выборы проводятся на сороковой день после окончания периода военного или чрезвычайного положения.
Рассматривая особенности правового регулирования полномочий органов государственной власти Республики Армения в сфере защиты и охраны государственной границы, необходимо отметить, что Парламент Армении по предложению Президента Армении ратифицирует, приостанавливает или денонсирует международные договоры, при этом обязательно ратификации подлежат международные договоры, которые носят политический или военный характер либо предусматривают изменения государственной границы; принимает решения об объявлении войны и установлении мира. В случае невозможности созыва заседания Парламента Армении вопрос объявления войны решает Президент Армении.
Особенность правового положения Парламента Армении в сфере обеспечения безопасности государства является, что он не может быть распущен в период военного или чрезвычайного положения, а также тогда, когда возбужден вопрос об отрешении от должности Президента Армении. Выборы Парламента Армении не проводятся, а срок полномочий продлевается до дня открытия первой сессии Парламента Армении, избранного вновь после окончания военного или чрезвычайного положения, в этом случае выборы проводятся не ранее чем в течение пятидесяти и не позднее чем в течение шестидесяти дней после окончания военного или чрезвычайного положения [6].
Органы государственной власти Армении реализуют в сфере защиты и охраны государственной границы полномочия, предусмотренные конституцией и законами. Правительство Армении обеспечивает оборону, национальную безопасность [8] и осуществление внешней политики.
На основе анализа нормативных правых актов, определяющих полномочия органов национальной безопасности Республики Армения (далее органы национальной безопасности), необходимо отметить, что охрана государственной границы является одним из основных направлений деятельности. В сфере защиты и охраны государственной границы органы национальной безопасности обеспечивают защиту жизненных интересов личности, общества и государства на государственной границе в общей системе обеспечения безопасности Армении; осуществляют анализ и прогноз политической, социально-экономической и криминогенной ситуаций в пограничной зоне и на путях международных сообщений; направляют оперативно-разведывательную работу на раскрытие, предупреждение и срыв незаконной деятельности специальных служб, преступных групп и отдельных лиц [8].
Органы национальной безопасности, являясь составной частью системы обеспечения национальной безопасности [8], обеспечивают в пределах своей компетенции безопасность личности, общества и государства и обязаны представлять Президенту Армении, Правительству Армении и по их поручениям другим государственным органам и организациям информацию, касающуюся вопросов национальной безопасности; осуществлять в соответствии с законами и иными правовыми актами охрану государственной границы.
Полномочия органов государственного управления в сфере охраны государственной границы устанавливаются законами и иными правовыми актами Республики Армения.
Государственный уполномоченный орган в области иностранных дел Республики Армения (МИД Армении) реализуя полномочия в сфере охраны государственной границы ведет в пределах своей компетенции переговоры по вопросам соблюдения режима государственной границы, готовит необходимые документы и материалы; осуществляет в пределах своей компетенции внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение охраны государственной границы; оформляет в пределах своей компетенции документы на въезд и выезд из граждан, граждан иностранных государств и лиц без гражданства; разрешает вопросы и инциденты на государственной границе, не урегулированные пограничными представителями Республики Армения по вопросам соблюдения режима государственной границы.
Министерство обороны Армении обеспечивает защиту воздушного пространства государственной границы; обеспечивает участие Вооруженных Сил Республики Армения в охране государственной границы в порядке, установленном законодательством; оказывает в пределах своей компетенции содействие пограничным войскам в ресурсных, разведывательных вопросах, в вопросах охраны государственной границы и других вопросах [7].
Государственный уполномоченный орган в области внутренних дел Республики Армения оказывает в пределах своей компетенции содействие пограничным войскам в проведении режимных мероприятий в сфере охраны государственной границы, в борьбе с противоправной деятельностью на государственной границе, розыске лиц, нарушивших режим государственной границы, расследовании правонарушений, совершенных лицами, задержанными в административном порядке; обеспечивает по представлению пограничных войск временное ограничение или воспрещение доступа лиц на отдельные участки местности при розыске нарушителей государственной границы, отражение вооруженных вторжений или массовых вторжений на территорию Республики Армения граждан сопредельного государства, обеспечивает общественный порядок в пограничной зоне (аэропортах, железнодорожных и автомобильных станциях и иных объектах) во время чрезвычайных ситуаций; участвует совместно с пограничными войсками в правовом воспитании населения пограничной зоны, подготовительных работах по предупреждению правонарушений на государственной границе и в пунктах пропуска через государственную границу.
В соответствии с правовыми актами Армении государственные органы, должностные лица, граждане и организации обязаны оказывать в пределах их компетенции содействие пограничным войскам в деле охраны государственной границы, немедленно сообщать сведения об опасности, угрожающей государственной границе; обязаны выполнять требования режима государственной границы, пограничного режима. Граждане участвуют в охране государственной границы на добровольных началах.
С учетом изложенного охрана государственной границы в Армении является неотъемлемой частью системы обеспечения национальной безопасности государства, включает в себя комплекс мер направленных на защиту жизненных интересов личности, общества и государства от внешней и внутренней угрозы; обеспечении неприкосновенности государственной границы и соблюдение режима государственной границы, а также пограничного режима и режима пунктов пропуска через государственную границу. Особенностью правового регулирования является отсутствие в законодательстве республики понятия «защита государственной границы», а также возложение на Вооруженные Силы вопросов защиты и обеспечения неприкосновенности границ, особенно на участке государственной границы с Азербайджаном.
Таким образом исследование положений нормативных правовых актов приводит к выводу, что конституционно-правовое регулирование защиты и охраны государственной границы является одной из важных составляющих в сфере обеспечения безопасности любого государства. Защита и охрана государственной границы государств-членов Евразийского экономического союза - это особое явление или особые общественные отношения нашего государства, имеющее своей целью неуклонное отстаивание общенациональных интересов страны в пограничной сфере и последовательный перевод процессов и явлений, происходящих в пограничном пространстве, в цивилизованное русло, с целью обеспечения государственных границ государств-членов ЕАЭС нерушимыми и неприкосновенными.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. 25 дек. [По состоянию на 07.07.15.].
2. Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере : утв. решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г. М., 2005.
3. О Правительстве Российской Федерации : федер. конст. закон Рос. Федерации от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ // СЗРФ. 1997. № 51. Ст. 5712 [По состоянию на 07.07.15.].
4. Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 11 августа 2003 г. № 960. М., 2006. [По состоянию на 10.08.15.].
5. Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 года [Электронный ресурс] : http://www.odkb- armenia.am/index.php/ru/document/database/22-zakon-respubliki-armeniya-o-borbe-s-terrorizmom-ot-22-marta- 2005-goda (дата обращения 22.03. 2015)
6. О государственной границе [Электронный ресурс] : закон Республики Армения от 17 декабря 2001 года №ЗР-265 // Принят Национальным Собранием Республики Армения 20 ноября 2001 года (по состоянию на 20 октября 2003 года) http://www.odkb-armenia.am/index.php/ru/document/database/22-zakon-respubliki- armeniya-o-borbe-sterrorizmom-ot-22-marta-2005-goda (дата обращения 22.03. 2015).
7. Об органах национальной безопасности [Электронный ресурс]: закон Республики Армения от 24 января 2002 года №ЗР-294 Принят Законодательным Собранием Республики Армения 28 декабря 2001 года (В редакции Закона Республики Армения от 04.01.2005 г. №ЗР-8) http://www.odkb- armenia.am/index.Php/ru/document/database/22-zakon-respubliki-armeniya-o-borbe-s-terrorizmom-ot-22-marta- 2005-goda (дата обращения 22.03. 2015).
8. Самойлов С.Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности // Право и безопасность. 2002. № 4. С. 6-14.
