18 марта 2018г.
От латинского глагола prokuro, который означает забочусь, обеспечиваю, предотвращаю берет свое начало термин «прокуратура». Возникла прокуратура в Древней Греции и Риме как институт, который производил надзор за исполнением предписаний государственной власти, а также выступал на стороне обвинения в суде. В Средние века данный институт был заимствован Францией и получил, где получил свое дальнейшие развитие в связи с формированием в Европе инквизиционного процесса.
В России прокуратура учреждена как орган государства при Петре I, а именно со 2 марта 1711 года Указом Петра I и стала «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»1. Посредством Указа от 12 января 1722 г. установлено «быть при Сенате генерал- прокурору и обер-прокурору, какож во всякой коллегии по прокурору, которые должны рапортовать генерал-прокурору»2. Но до учреждения прокуратуры в России действовала служба фискалов, главной целью существования которой стала борьба с должностными преступлениями, к примеру такими как лихоимство, взяточничество, казнокрадство, а также для снижения роста преступности. За образец организации деятельности фискальной службы Петр I взял государственные органы Германии3. Но фискалитет не оправдал тех надежд, которые на него возлагал Перт I.
В свою очередь, прокуратура как вновь созданный орган государства имела достаточно большие полномочия и быстро обрела внушительный штат сотрудников, так как прокурорские должности вводились в различных государственных органах. Рассматривая рад указов, посредством которых учреждалась прокуратура в России, можно отметить, что уже 18 января 1722 были учреждены прокуратуры в провинциях, при надворных судах, с направлением к ним фискальских донесений4. Несколькими днями позже «Табель о рангах» в своих положениях четко определил место прокуроров в иерархии чиновничества, а именно: наравне с высшим рангом судей и администраторов5. В этом же году, 5 апреля Регламент Адмиралтейств-коллегии детально определил права и обязанности состоящего при ней прокурора6. К тому же, 27 апреля 1722 г. увидели свет Указы, которые, в сою очередь, определяли компетенцию генерал- прокурора при Сенате, и прокуроров при всех коллегиях, конторах и надворных судах. Создание основ организации прокуратуры завершилось 11 мая 1722 г., когда была образована прокуратура при Святейшем Синоде7.
Отметим, что при создании органов прокуратуры Петром I были использованы наглядные примеры организации и деятельности прокуратуры Франции, но при этом же при формировании российской прокуратуры в силу определенных целей и задач, поставленных перед ней, проявились и ее особенности, заключавшиеся в осуществление контрольных полномочий, а также соблюдения принципа строгой централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору. Все это свидетельствовало о том, что в стране возник самобытный орган государства, занимающий особое место среди других8.
1 Полное собрание законов Российской Империи Т.5. – СПб.: Тип 2 отд. Собст. Его импер. Велич., 1830. -Ст. 3876.
2 Полное собрание законов Российской Империи Т.6. 1720-1722. - СПб.: Тип 2 отд. Собст. Его импер. Велич., 1830. - Ст.3877.
3 Сафонова Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым правовым статусом. Дисс. На соискание уч. стенени к.ю.н. 12.00.02. – М., 2011. – С. 17.
4 Полное собрание законов Российской Империи Т.6. 1720-1722. - СПб.: Тип 2 отд. Собст. Его импер. Велич., 1830. - Ст. 3880.
5 Там же. - Ст. 3980.
6 Там же. - Ст. 3937.
7 Там же. - Ст. 4001.
Таким образом, за достаточно короткое время была сформирована система гласного прокурорского надзора за соблюдением законности, исполнением в государстве закона и императорской воли. Причем, полномочия у генерал-прокурора и обер-прокурора были обширны, и как следствие, генерал-прокурору с течением времени стал поднадзорен весь Сенат9. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил во всех делах: истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял», «также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал»10.
Говоря об организации и деятельности прокуратуры, о месте в системе органов государства, а также о ее возрастающей роли при Петре I можно, ссылаясь на слова Н.В. Муравьева, отметить, что «прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное в практике»11.
После прихода к власти Екатерины I, а позже и Петра II прокуратура теряет свое значение как «око государева», должность генерал-прокурора упраздняется, прокуратура освобождена от полномочия наблюдения за Сенатом, полномочия генерал-прокурора в это время исполнял обер-прокурор, занимающийся в это время только вопросами делопроизводства. В период с 1727 г. по 1729 г. прокуратура в России были фактически упразднена.
При Анне Иоанновне вновь наметилось усилие роли, значения прокуратуры, к примеру, в 1730 году Анна Иоанновна учреждает посредством издания Указа должность Генерал-прокурора, прокуроров коллегий и т.д., а в 1733 г. были созданы должности «Губернского прокурора». В компетенцию названной должности стало входить право принесения протестов на незаконные действия местных властей.
Возрождение прокуратуры в этот период истории, как справедливо отмечают некоторые отечественные специалисты, было вызвано стремлением Анны Иоанновны показать себя во всех делах преемницей Петра I и, кроме того, Анна Иоанновна ставила цель ограничить власть Верховного тайного совета, в чем прокуратура могла быть чрезвычайна полезна12.
Но, к сожалению, период активной деятельности прокуратуры наблюдался до того момента, как Генерал-прокурор, полномочия которого исполнял П.И. Ягужинский, впал в немилость у монарха. После этого прокуратура опять утратила свое влияние.
На протяжении следующих десяти лет прокуратура, формально существуя, не могла оказывать в силу ряда причин влияния на состояние законности в стране, но и нельзя говорить и об отсутствии ее положительного воздействия на правопорядок в российском государстве13. Характеризуя деятельность прокуратуры данного времени скажем, что прокуроры навели относительный порядок рассмотрения дел, жалоб в государственных органах, стало обеспечиваться правовое информирование чиновников, которые о некоторых существующих нормативных требованиях даже и не подозревали14.
Дальнейшее развитие прокуратуры в Российской империи приходится на период царствования Елизаветы Петровны. В частности, императрица продолжила реформы своего отца, а именно, Указом от 12 декабря 1741 г. прокуратура была структурно и функционально восстановлена в рамках указа Петра I от 1722 г., что привело к повышению эффективности прокурорской деятельности.
При правлении Екатерины II происходят достаточно кардинальные изменения в правовом статусе прокуратуры, а именно: принимается Учреждение о губерниях, в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров, а также посредством данного акта образовываются прокурорские должности при судах. Говоря о функциях прокуратуры времени правления Екатерины II, то стоит отметить, что они заключались в сохранении «целостности власти, установлений и интересов Его императорского величества», истреблении взяток, надзоре за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе, и судов, проверке соответствия закону принимаемых ими решений15.
8 См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. А.А. Чувилева. – М.: Юристъ, 1999. – С.35.
9 Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор: Учебное пособие – М.: ООО «Издательство «Элит», 2007. - С.41.
10 См.: Российское законодательство X-XX веков. Т.4 / Под общ. ред. О.И. Чистякова. - М.: «Юридическая литература», 1986. – С.184-200.
11 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности / Н.В. Муравьев. – М.: Тип. Правит. Сената, 1889. – С.266.
12 Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Указ. соч. – С. 43.
13 Там же – С. 43.
14 Там же – С. 43.
При Екатерине II происходит возвышение роли прокурора, а также после того как Сенат был разделен на департаменты генерал-прокурор стал охватывать своим контролем всю их деятельность, но а к концу XVIII века, продолжая оставаться надзорным органом, прокуратура фактически становится высшим органом управления общей компетенции16. Екатерина II в своем Наставлении генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине»17. Как видно из этого Наставления, в нем также ставился вопрос о защите государства и справедливости, в том числе, и о защите интересов подданных российского государства18.
Охарактеризовать статус прокуратуры при Екатерине II можно словами Н.В. Муравьева: «Значение генерал-прокурора постоянно возрастало, сфера деятельности его постоянно расширялась включением в нее все новых и новых обязанностей и дел, так что к концу царствования Екатерины II генерал-прокурор уже стал во главе всей внутренней администрации и управлял разнообразными ее отраслями, получая на свое имя большую часть высочайших указов и повелений, которые лишь для соблюдения формы объявлялись через Сенат»19.
Представляется, что в царствование Екатерины II прокуратура получила наибольшее развитие, укрепилась в своем статусе надзорного государственного органа с обширнейшими функциями и полномочиями. Это был так называемый «расцвет» организации и деятельности прокуратуры России, произошедший со времен правления Петра I.
При Павле I генерал-прокуроры приобретают огромную личную власть и авторитет. В их компетенции в это время находились основные финансовые, судебные дела, дела о рекрутских наборах, о материально-техническом снабжении армии и флота, координация деятельности центральных и местных властей в области борьбы с преступностью, голодом и др.
Таким образом, в данный период произошло фактическое слияние административной и прокурорской власти, что не могло не сказаться положительно на эффективности надзорной деятельности российской прокуратуры20. Авторитет прокуратуры в России в этот период падает21. Только лишь посредством Судебной реформы 1864 г., прокуратура начала вновь набирать обороты. Вместе с тем, из всего вышесказанного видно, что главная задача прокуратуры России состоит в осуществлении ею контрольных и надзорных функций. На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что функция надзора была основной в прокурорской деятельности и отличала ее от других видов государственной деятельности.
15 Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Указ. соч. - С. 44.
16 См.: Российское законодательство X-XX веков. Т.5 / Под общ. ред. О.И. Чистякова. - М.: «Юридическая литература», 1987. – С. 127.
17 Прокуратура Санкт-Петербурга: Исторический очерк / Гл. ред. А.П. Комаров. – СПб. : Петровская сторона, 1997. – С. 11.
18 Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864) / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. – 2002. - №8. – С.154.
19 Муравьев Н.В. Указ. соч. – С.357.
20 Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Указ. соч. - С. 44.
21 См.: Дореволюционные юристы о прокуратуре: Сборник статей [Текст] / Научный ред. и сост. С.М. Казанцев. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2001. – С. 12.
Список литературы
1. Полное собрание законов Российской Империи Т.5, 6 – СПб.: Тип 2 отд. Собст. Его импер. Велич., 1830. - Ст. 3876.
2. Российское законодательство X-XX веков. Т.4, 5 / Под общ. ред. О.И. Чистякова. - М.: «Юридическая литература», 1986. – С.184-200.
3. Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864) // Журнал российского права. – 2002. - №8. – С.154.
4. Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор: Учебное пособие. – М.: ООО «Издательство «Элит», 2007. – 318 с.
5. Дореволюционные юристы о прокуратуре: Сборник статей [Текст] / Научный ред. и сост. С.М. Казанцев. – СПб.:Юрид. центр Пресс, 2001.–332 с.
6. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности / Н.В. Муравьев. – М.: Тип. Правит. Сената, 1889. – 494 с.
7. Прокуратура Санкт-Петербурга: Исторический очерк / Гл. ред. А.П. Комаров. – СПб.: Петровская сторона, 1997. – 173 с.
8. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. А.А. Чувилева. – М.: Юристъ, 1999. – 519 с.
9. Сафонова Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым правовым статусом. Дисс. На соискание уч. стенени к.ю.н. 12.00.02. – М., 2011. – 185 с.
