02 февраля 2016г.
Систематизация законодательства, несмотря на проблемы определения содержания данного термина [1], признана в качестве значимой государственно-правовой деятельности. В зависимости от того, на что направлена деятельность по упорядочению законодательства – на совершенствование содержания новых нормативных актов или совершенствование форм изложения правовых предписаний без изменения их внутреннего содержания – выделяют внутреннюю и внешнюю систематизацию.
Для достижения целей систематизации законодательства могут быть использованы различные способы в зависимости от цели, поставленной конкретным субъектов, осуществляющим систематизацию. В качестве самостоятельных способов систематизации можно выделить [7, с. 20-21]: учет; инкорпорация; консолидация; кодификация. Также выделяют общие и отраслевые формы систематизации [2, с. 91]. В первом случае проводят упорядочение нормативных актов однородных по значению или юридической силе. Во втором случае – нормативных актов по отдельным отраслям хозяйствования или права.
Учет правовых актов как способ его систематизации способствует эффективному использованию закрепленных в них правовых предписаний в процессе правового регулирования. Данная необходимость существует при регулировании всех сфер жизнедеятельности общества прежде всего внутри уполномоченных субъектов (органов государственной власти, органов местного самоуправления и юридических лиц), обладающих правом создания нормативно-правовых актов. Естественно, что учет будет информативен и при работе с ненормативными актами – в этом случае, в круг субъектов, осуществляющих такой учет, могут быть включены абсолютно любые, которые осуществляют работу с юридическими документами. При отсутствии учета внутри объема нормативно-правовых актов могут возникнуть (и возникают) коллизии, что приведет к снижению эффективности правового регулирования. В настоящее время все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы созданы в различных федеральных органах государственной власти. Одновременно функционируют и негосударственные автоматизированные информационно-поисковые системы («Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др.). Принципиальной характеристикой учета как способа систематизации является оперирование фактически не самими нормативными предписаниями, а реквизитами тех документов, которые содержат необходимую (в зависимости от цели в конкретный момент) субъекту учета правовую информацию.
Инкорпорация представляет собой такую форму систематизации законодательства, при которой сами правовые акты объединяются полностью либо частично в сборники или собрания в определенном порядке. Инкорпорация нормативных актов, по сути, является может являться предпосылкой для последующей консолидации или кодификации, но, одновременно, инкорпорация связана с учетом, поскольку базируется на определенном объеме соответствующих конкретному требованию субъекта актов. Особенность инкорпорации состоит в том, что в нормативно-правовое содержание определяемых в сборники актов какие-либо изменения не вносятся, а, значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации – сохранение неизменным содержания нормативного регулирования – отличает ее от кодификации и консолидации.
Вместе с тем изложение содержания нормативных актов претерпевает определенные, а иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих официальных изменений и дополнений, с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие коррективы, удаляются сведения о лицах, подписавших нормативный акт, также вносятся изменения редакционного или технического характера.
Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям (например, по юридической силе результатов инкорпорации она может быть официальной и неофициальной; по способу объединения нормативного материала – хронологическая и систематическая и т.д.). Например, ярким примером официальной инкорпорации в российском государстве может служить издание инкорпорированных сборников, собраний, сводов (Свод законов РФ 1832 г., Собрание законодательства РФ).
В процессе правотворческой деятельности любое государство сталкивается с проблемой в виде множества правовых документов, регулирующих одну и ту же группу общественных отношений. Для устранения противоречий внутри такой совокупности правовых актов возможно использование определенного способа систематизации законодательства – его консолидации. В процессе консолидации законодательства множество нормативно-правовых актов, регулирующих одну и ту же сферу правоотношений, подлежат объединению в единый нормативно-правовой акт, принимаемый правотворческим органом в соответствии с процедурой правотворчества, принятой для данного вида нормативно-правового акта. Акты, действовавшие ранее, утрачивают юридическую силу с момента вступления в действие нового, объединенного нормативно-правового акта.
Таким образом, консолидацию можно рассматривать как своеобразный вид правотворчества [4, с. 228], специфика которого заключается в отсутствии изменения правил правового регулирования отношений при изменении формы такого регулирования. Чрезмерной представляется категорическая позиция авторов, что «консолидация и кодификация … однозначно включены в сферу правотворчества и являются особыми видами (а, точнее, подвидами) законотворческого процесса. <…> Учитывая их вспомогательный характер, техника кодификации и консолидации права, на наш взгляд, также не являются самостоятельными видами юридической техники, а представляют собой подвиды правотворческой техники» [8, с. 35-36]. Несмотря на свою явно правотворческую специфику, консолидация совершенно не обязательно будет осуществлена в результате законотворческой деятельности, поскольку консолидировать можно и подзаконные акты. Вполне заслуживает внимания точка зрения, что «Систематизация законодательства относится как к правотворческой, так и к информационно-правовой деятельности» [5, с. 315].
Мировая практика принятия укрупненных актов достаточно обширна. В Великобритании, например, издаются десятки актов такого рода, объединяющих акты парламента, принятых по одному и тому же предмету регулирования за все время его существования, и в конце XIX в. английский парламент вынужден был принять специальный закон о консолидации статутного права.
Принципиальным качеством консолидации, таким образом, выступает не только снижение количества правовых актов, но и исключение устаревших норм (в частности, когда нормативный акт в результате внесенных в него изменений представляет собой «швейцарский сыр» и пестрит пометками «Статья отменена», «Статья исключена» и т.п.).
Под кодификацией можно понимать такую форму систематизации законодательства, в результате которой создается новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему. Кодификация действительно осуществляется непосредственно в самом процессе законотворчества. Это дало основание ряду российских исследователей считать, что «кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства», что она «осуществляется только в официальном порядке», а наиболее интенсивные ее проявления связаны с существенными изменениями общественных отношений, требующими иной, «принципиально новой юридической оценки» [6, с. 211-212]. Например, некоторые исследователи, рассматривая вопросы систематизации, даже используют союз «и» при перечислении «техника систематизации и кодификации», создавая, таким образом, смысловую дизъюнкцию путем разобщения перечисления и выделяя этим кодификацию в самостоятельный вид юридической техники (впрочем, точно также авторы обошлись с «техникой систематизации и техникой учета») [8, с. 35].
В процессе кодификации составитель стремится не только объединить и систематизировать «зарекомендовавшие себя» действующие нормы, но и переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм. Наиболее ярким примером современной кодификации в Российской Федерации является Гражданский кодекс РФ, который с 1994 года принимался Федеральным Собранием РФ по частям: в частности, часть 4 ГК РФ содержит кодифицированные нормы в сфере интеллектуального права, что упрощает их использование для регулирования правоотношений в этой сфере.
Наличие в государстве четкой и логичной системы законодательства отражает не только степень удобства пользования этими нормативными актами, но и характеризует само государство и отражает определенное состояние юридической науки и практики.
В современной теории права вполне верно указывается, что «систематизация нормативных правовых актов может развиваться в двух направлениях. Можно выделить нисходящее и восходящее направление в процессе систематизации какой-либо правовой системы. При нисходящем направлении систематизация законодательства проходит путь от общего к конкретному, например, принимаются Основы законодательства, затем отраслевые кодексы и, далее, специализированные кодексы. При восходящем направлении систематизация законодательства проходит путь от конкретного к общему, например, вначале отдельные законы учитываются, затем инкорпорируются, далее принимается ряд консолидированных актов, за которыми идет принятие кодификационных актов, завершается развитие принятием Свода законов» [9, с. 464].
В соответствии положениями Конституции Российской Федерации, Л.А. Морозова выделяет трехуровневую систему законодательства в современной России: федеральные акты, акты субъектов РФ и муниципальные нормативно-правовые акты [3, с. 261]. Однако возникает вопрос о корпоративных актах, принимаемых в рамках локального правотворчества, незаслуженно лишенных своего места в системе правовых актов. В том числе, именно к таким актам вполне правомерно отнести, например, Регламенты палат Федерального Собрания РФ: специалисты почему-то относят их чуть ли не к федеральному законодательству – хотя несмотря на кажущуюся «глобальность» этих актов, предназначение данных документов состоит в регулировании внутреннего процедурного порядка осуществления деятельности лишь данного органа государственной власти и не может быть применено ни к какому другому субъекту.
Главной особенностью систематизации законодательства является сочетание упорядочения законодательства с его обновлением, совершенствованием. Идеальная цель систематизации – создание строгой и эффективно работающей системы. Однако возникает проблема в невозможности достижения этой конечной цели, поскольку объем правовых предписаний – явление, находящееся в постоянной динамике.
В настоящее время в современном мире при систематизации законодательства используются информационные технологии, позволяющие осуществлять непрерывный контроль за изменением системы законодательства, при этом обеспечивая возможность оперативного поиска необходимой информации. Дополнительно применение современных видов электронных носителей способствует более широкому распространению правовой информации, обеспечивая повышение правовой культуры общества.
Список литературы
1. Голубева Л.А. Система права и систематизация законодательства // Проблемы и перспективы развития современной юриспруденции / Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. Выпуск II. (08 декабря 2015 г., Воронеж). Воронеж, 2015. С. 16-19.
2. Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998. 127 с.
3. Морозова Л.А. Теория государства и права. М.: Российское юридическое образование, 2013. 684 с.
4. Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. 384 с.
5. Петров Е.П. Юридическая терминология в процессе правотворчества и систематизации нормативных правовых актов // Science Time. 2014. № 10 (10). С. 312-316.
6. Пиголкин А. С. Общая теория государства и права. Академический курс. М.: Зерцало, 1998. Т. 2. 416 с.
7. Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. 382 с.
8. Соловьев О.Г., Санташов А.Л. Дискуссионные вопросы определения видов юридической техники в теории права. // Юридическая наука. 2013. № 4. С. 35-38.
9. Чашин А.Н. Теория государства и права. М.: Дело и сервис, 2008. 688 с.
