14 мая 2016г.
Жилищная политика как социальное явление, как часть процесса современных преобразований в обществе обуславливает необходимость постоянного реформирования и выдвижения жилищной реформы на одно из приоритетных направлений государственной политики.
Для России механизм государственного регулирования жилищной политики всегда имел актуальное значение, так как:
1. обеспечение граждан жильем относится к социальным вопросам, а Российская Федерация согласно Конституции – социальное государство, то есть государство, приоритетом которого является «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», в том числе реализацию прав на жилье [5];
2. вопросы строительства нового жилья, переселения граждан из ветхого и аварийного жилья в условия, соответствующие установленным требованиям, и другие до сих пор остаются проблемными.
При переходе Российской Федерации от административных методов регулирования вопросов обеспечения граждан жильем к методам рыночной экономики постепенно менялся механизм государственного регулирования жилищной политики. Рассматривая основные направления законодательной реформы в области жилищной политики РФ, можно выделить несколько этапов.
Эволюция жилищного законодательства в России берёт свое начало в 1991 году, когда был принят Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[3]. Закон установил основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определил правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Целью Закона являлось создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда. Вступление в права собственности на жилище дало гражданам возможность свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жилищем. С принятием данного закона активизировался процесс приватизации государственного и муниципального жилищного фонда. По состоянию на 1 января 2016 года 87% населения обладают жильем на праве частной собственности [18].
Следующим этапом в жилищном законодательстве стало принятие Постановления Верховного Суда РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [6]. Постановление запустило процесс разделения собственности на государственную собственность и муниципальную.
В декабре 1992 года принимается Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», который был принят за год до принятия Конституции РФ и действовал вплоть до вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации [4].
В соответствии с данным Законом целями федеральной жилищной политики на тот момент являлось:
1. обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан;
осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов;
2. создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников);
3. развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере;
4. развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства [4].
Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» определил основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, установил общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.
Два вышеназванных Закона сегодня утратили свою силу.
Одним из основных приоритетных направлений государственной жилищной политики является поддержка ипотечного кредитования, в связи с чем в июле 1998 года был принят Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» [13]. А в январе 2000 года Постановлением Правительства РФ «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» была утверждена Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации [7]. В преамбуле Концепции сформулированы основные проблемы, сдерживающие развитие ипотеки в России, цели и ключевые задачи, а также ожидаемые результаты реализации Стратегии. В соответствии с указанным документом главной целью развития ипотечного жилищного кредитования в России является повышение доступности жилья. Ожидается, что в результате реализации Стратегии к 2030 году не менее 60% семей будут способны приобрести или построить жилье с помощью ипотечного жилищного кредитования.
На данный момент сформировалась устойчивая правовая база ипотеки, которая включает:
· Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (§ 3 гл. 23 ГК РФ «Залог»), в котором закреплены общие положения о залоге и правила обеспечения кредитов залогом недвижимости, в том числе жилой, положения о праве собственности и других вещных правах на жилые помещения, основания обращения взыскания на заложенное жилое помещение;
· Закон РФ от 29 мая 1992 г. № 2872-1 «О залоге», в котором закреплены основные положения о залоге;
· Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», в котором определены основания возникновения ипотеки и ее регулирование, обязательства и требования, обеспечиваемые ипотекой; описана процедура государственной регистрации ипотеки; определены права и обязанности залогодателя при использовании имущества, заложенного по договору об ипотеке; переход прав на это имущество к другим лицам и обременение этого имущества правами других лиц; заложены основы развития вторичного рынка ипотечных кредитов и др. В Законе четко отражены правоотношения в области ипотеки жилых домов и квартир;
· Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах», регулирующий оборот ипотечных ценных бумаг, включая вопросы исполнения обязательств по ним. Также Закон создал правовую базу для развития вторичного рынка ипотечных жилищных кредитов и позволил инвесторам, обеспечивающим рефинансирование кредиторов по ипотечным кредитам, а также специализированным организациям — ипотечным агентам осуществлять деятельность, связанную с обращением ипотечных ценных бумаг;
· Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», который дает возможность приобретения военнослужащим жилья в собственность с использованием инструментов ипотечного кредитования в любое время по истечении трех лет участия в накопительно-ипотечной системе, не дожидаясь окончания срока службы, а также выбора месторасположения и размера жилья.
Нельзя не отметить такие нормативно-правовые акты, которые сыграли немаловажную роль в развитии федеральной жилищной политики в РФ, как:
· Постановление Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595 «О Государственной целевой программе «Жилище»;
· Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 «О новом этапе реализации Государственной целевой программы «Жилище»;
· Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов»;
· Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»;
· Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию»;
· Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации».
Вышеперечисленные нормативно-правовые акты положили начало созданию эффективной системы управления многоквартирными домами в соответствие с требованиями рыночных отношений, разгосударствлению эксплуатационных организаций, окончательному разграничению функций собственника и становлению института эффективного коллективного собственника в виде товарищества собственников жилья и т.д.
Жилищная политика тесно связана с государственной инвестиционной политикой. Нормативно- правовую основу в данной сфере образует целый ряд правовых актов, ключевым из которых является Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [14]. Закон определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Российской Федерации, а также устанавливающий гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности.
Следующим этапом развития государственной жилищной политики в РФ послужило принятие в 2001 году Постановления Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы» [8]. Основная цель программы - комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нём. Реализация программы предусматривала 2 этапа: I этап - 2002 - 2004 годы; II этап - 2005 - 2010 годы.
Продолжением данной программы явилось принятие федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы [10], основными целями которой были заявлены:
1. формирование рынка доступного жилья экономического класса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности;
2. выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан,
установленных федеральным законодательством.
Нельзя оставить без внимания и Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах», который позволил гражданам создавать добровольные объединения на основе членства в целях удовлетворения потребностей участников кооператива в жилых помещениях [15]. Данный закон определил правовые, экономические и организационные основы деятельности жилищных накопительных кооперативов по привлечению и использованию денежных средств (паевых взносов) граждан – членов этих кооперативов на приобретение или строительство жилых помещений на территории Российской Федерации.
Серьезным шагом на пути развития государственной жилищной политики было принятие в 2004 году Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [16]. Закон позволил упорядочить отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и ином объекте недвижимости. Кроме этого он установил гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.
В этом же году была принята новая редакция Жилищного кодекса РФ, что явилось мерой упорядочения всех правовых и организационных вопросов жилищной политики, проводимой в РФ [2]. В документе закреплены основные понятия в сфере государственной жилищной политики, распределены полномочия по ее реализации между уровнями государственной и муниципальной власти. Кодекс определил право частной собственности на жилье, зафиксировал гарантии обеспечения жильем малоимущих слоев населения (например, через инструмент социального найма, строительство маневренного фонда и другие), конкретизировал порядок пользования общим имуществом собственниками помещений, лицензирования деятельности управляющих организаций, проведения капитального ремонта и другие вопросы.
В целях реализации положений Жилищного Кодекса РФ было принято множество нормативно-правовых актов, к основным из которых можно отнести:
· Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг»;
· Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»;
· Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом»;
· Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»;
· Постановление Правительства РФ от 15 мая 2013 г. № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами» и другие.
Особое место в жилищном законодательстве занимает Градостроительный кодекс Российской Федерации [1], которым предусмотрена недопустимость создания административных барьеров в строительной отрасли, необходимость установления прозрачных процедур землепользования и застройки.
Еще одним документом в области жилищной политики является Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» [17], который был принят в 2008 году в целях содействия развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья. Данный документ регулирует отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в сфере жилищного строительства, а также устанавливает особенности создания и деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства как института развития жилищного строительства.
Впоследствии в рамках реализации этого Закона был создан Федеральный Фонд содействия развитию жилищного строительства, который уполномочен регулировать вопросы по проведению аукционов на продажу земельных участков под строительство жилья, по поддержке предприятий – производителей строительных материалов и другие вопросы. Правительство Российской Федерации передало Фонду земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и предназначенные для строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации. Фонд также отвечает за инфраструктурное обустройство участков, проведение конкурсов по разработке архитектурных планов зданий, занимается маркетинговыми исследованиями строительства, мониторингом застройки.
В 2014 году Постановлением Правительства РФ была утверждена государственная программа РФ «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» [11], основными целями которой являются:
· повышение доступности и качества жилья для населения;
· повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг населению.
В рамках этой Государственной программы и программы «Жилище» на 2011-2015 годы во всех субъектах РФ разрабатываются меры, направленные на развитие жилищного рынка.
В целях развития указанных документов в мае 2014 года Постановлением Правительства утверждена новая госпрограмма «Жилье для российской семьи» [12] по строительству жилья экономического класса, участниками которой стали 45 субъектов РФ. В рамках этой программы к концу 2017 года предусматривается ввод в эксплуатацию не менее 25 млн. кв. метров общей площади жилья экономического класса дополнительно к объемам ввода жилья, ранее запланированным государственной программой Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».
Наряду с вышеназванными программами важное место в системе законодательства жилищной политики занимает Постановление Правительства «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2015 - 2020 годы». Основными целями Программы являются:
1. формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности;
2. выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным [9].
На основании проведенного анализа нормативно-правовых документов можно сделать вывод, что за последние 20 лет в России сформирована законодательная база, которая регулирует вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности в жилищной сфере.
Сегодня в документах определены цели, задачи и основные направления государственной жилищной политики. Получило юридическое закрепление существовавшее на практике разнообразие инструментов государственной жилищной политики, в том числе развитие частной инициативы и предпринимательства.
Новые правовые условия позволили с помощью широкомасштабных скоординированных действий на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления осуществить меры, направленные на улучшение жилищных условий граждан России и повышение качества оказываемых коммунальных услуг.
Однако государственная жилищная политика в Российской Федерации не стоит на месте и продолжает развиваться в направлении обеспечения доступности жилья для населения страны. Стратегия государства на рынке жилья направлена на создание и стимулирование максимально благоприятных условий жизни для экономически активного населения с одновременной поддержкой социально незащищенных категорий.
Список литературы
1. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Российская газета, N 290, 30.12.2004.
2. Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ // Российская газета, N 1, 12.01.2005.
3. Закон РФ от 4 июля 1991 года № 1541-I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 11.07.1991, N 28, ст. 959.
4. Закон РФ от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» // Российская газета, N 15, 23.01.1993.
5. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
6. Постановления Верховного Суда РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Российская газета, N 8, 11.01.1992.
7. Постановление Правительства РФ от 11 января 2000 года № 28 «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.01.2000, N 3, ст. 278.
8. Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 года № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы» // Российская газета, N 187, 26.09.2001 (Программа).
9. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 года № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2015 - 2020 годы» // Собрание законодательства РФ, 31.01.2011, N 5, ст. 739.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011-2015 годы» // Собрание законодательства РФ, 31.01.2011, N 5, ст. 739.
11. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 323 «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.05.2014, N 18 (часть III), ст. 2169.
12. Постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 года № 404 «О некоторых вопросах реализации программы «Жилье для российской семьи» // Собрание законодательства РФ, 12.05.2014, N 19, ст. 2438.
13. Федеральный закон от 16 июля 1998 года №102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // Российская газета, N 137, 22.07.1998.
14. Федеральный закон от 25 февраля 1999 года №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // Российская газета, N 41-42, 04.03.1999.
15. Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» // Российская газета, N 292, 31.12.2004.
16. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, N 292, 31.12.2004.
17. Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» // Российская газета, N 160, 30.07.2008.
18.
Федеральная служба статистики - режим доступа к изд.:
http://www.gks.ru/.
