30 января 2016г.
В Конституции РФ48 провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. При этом защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2). Одновременно права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание законов (ч. 1 ст. 17).
В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Одним из важнейших международно-правовых принципов служит уважение прав человека и основных свобод49.
Указанные фундаментальные правовые нормы-принципы определяют правотворчество в Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 11.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 21.07.201450; далее – Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9). Органы прокуратуры осуществляют такую функцию в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1).
Между тем согласно приведенным нормам Конституции Российской Федерации и международного права приоритет в деятельности российской прокуратуры, включая участие в правотворчестве государственных органов и органов местного самоуправления, должен принадлежать обеспечению (охране и защите) прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем у личности, общества и государства имеются взаимные обязанности. Так, Конституция Российской Федерации установлено, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Поэтому участие отечественной прокуратуры в правотворческой деятельности предполагает также обеспечение интересов общества и государства.
Охрана и защита, прежде всего, прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства выполняются прокуратурой Российской Федерации на основе обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности. В этом заключается отличие ее участия в правотворчестве от аналогичной деятельности иных органов государства и муниципальных органов, которая определяется целесообразностью правового упорядочения общественных отношений.
Высказанные соображения, по нашему убеждению, вызывают необходимость изменения в Законе о прокуратуре иерархии целей ее деятельности: установление в ней приоритета охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Для этого п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре может быть изложен в следующей редакции: «В целях охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства на основе обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняет иные функции и деятельность, определяемые федеральными законами».
48 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 9. Ст. 851.
49 См.: Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Международное публичное право: сборник документов.Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 8–12.
50 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Ч. I). Ст. 4234.
Кроме того, воплощение приоритета правозащитного назначения органов прокуратуры нуждается в полной реализации потенциала ее участия в правотворчестве. Однако Законом о прокуратуре реализация этой ее деятельность ограничена внесением в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9).
На практике участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности включает также участие в подготовке нормативных правовых актов органами государственной власти и органами местного самоуправления, правовую оценку поступающих от них проектов таких актов, их инициативную разработку, участие в обсуждении принимаемых (издаваемых) правовых актов на заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Например, за первые шесть месяцев 2014 г. прокуроры субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы, предоставленного конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, внесли в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации 228 проектов нормативных правовых актов. В настоящее время указанным правом обладают 78 прокуроров субъектов Российской Федерации. В этот же период прокуроры городов, районов, реализуя право нормотворческой инициативы, которым они наделены уставами муниципальных образований, направили в органы местного самоуправления свыше 12 тыс. проектов нормативных правовых актов. Причем в целом ряде субъектов Российской Федерации (Иркутской, Псковской областях и других) указанное правомочие предоставлено горрайпрокурорами во всех муниципальных образованиях. На основе внесенных прокурорами проектов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принято более 7,9 тыс. нормативных правовых актов (остальные находятся в стадии рассмотрения). В первой половине 2014 г. прокурорами составлено тыс. заключений на поступившие к ним проекты нормативных правовых актов. Обратим внимание, что правовые заключения составляются ими лишь при наличии в указанных проектах противоречий нормам более высокой юридической силы, коррупциогенных факторов либо нарушений правил юридической техники. Наряду с этим прокуроры участвовали более чем в 47,2 тыс. заседаний органов государственной власти, органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий и рабочих групп, связанных с подготовкой нормативных правовых актов51.
Существенно и то, что для успешной охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина необходимо системное участие прокуратуры в правотворчестве, которое предполагает использование результатов осуществления не только функции участия в правотворческой деятельности, но и ее иных функций и деятельности. Так, обеспечение прав и свобод человека и гражданина вряд ли можно считать надежным, если принят (издан) нарушающий права и свободы человека и гражданина нормативный правовой акт. При этом результаты прокурорский надзор за законностью правовых актов и оспаривания прокурорами незаконных правовых актов в судах способствуют формированию правовой регламентации общественных отношений без указанных нарушений.
Потребность в приоритете охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина касается и такой функции прокуратуры, как международное сотрудничество. В соответствии с Законом о прокуратуре выполнение этой функции включает участие в разработке международных договоров Российской Федерации, а также подготовку и заключение соглашений с соответствующими органами зарубежных государства и международными организациями по вопросам борьбы с преступностью (ст. 2). Первоочередное значение в правотворческой компетенции российской прокуратуры в сфере международного сотрудничества надлежит придавать обеспечение прав и свобод человека и гражданина, включая выдачу лиц для уголовного преследования и исполнения приговора, оказание правовой помощи по уголовным делам.
51 Сведения о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Сводный отчет по Российской Федерации по форме НПА за январь-июнь 2014 г. Утв. приказом Ген. прокурора Рос. Федерации от 31.05.2010 № 227. [Электронный ресурс] URL: //Spark/статистика (дата обращения 14.01.2015).
С целью охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина подлежат использованию и результаты деятельности, не образующей функций прокуратуры. Например, прокуроры в ходе осуществления своей функциональной деятельности проводят мониторинг обеспечения указанных правомочий личности в законодательстве и правоприменении, результаты которого применяются ими в сфере правотворчества. Законом о прокуратуре предусмотрено рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры обращений граждан и организаций (ст. 7), в том числе направленных на совершенствование законов и иных нормативных правовых актов. Причем количество обращений в прокуратуру неуклонно увеличивается. Например, в 2012 г. их поступило свыше 3,6 млн., в 2013 г. – около 3,9 млн., в первой половине 2014 г. – около 1,9 млн.52.
Таким образом, усиление правозащитного назначения участия прокуратуры Российской Федерации в правотворчестве, по нашему мнению, нуждается в установлении приоритета охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в системе целей этой деятельности органов прокуратуры и в придании ей системного характера.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской. Федерации. 2014. № 9. Ст.851.
2. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе // Международное публичное право: сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 8–12.
3. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1992 № 2201-1 « (в ред. от 21.07.2014 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Ч. I). Ст. 4234.
4. Сведения о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Сводный отчет по Российской Федерации по форме НПА за январь-июнь 2014 г. Утвержден приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 31.05.2010 № 227 // [Электронный ресурс] URL: //Spark/статистика (дата обращения 14.01.2015).
5. Сведения о работе прокуроров по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений: Сводный отчет по Российской Федерации по форме ОЖ за январь-декабрь 2011 г., за январь декабрь 2012 г., за январь- декабрь 2013 г., за январь-июнь 2014 г. Утвержден приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.06.2011 № 176 // [Электронный ресурс] URL: //Spark/статистика (дата обращения 14.01.2015).
