17 февраля 2018г.
INTERACTION OF BODIES OF STATE POWER AND LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE SPHERE OF ECONOMY
Аннотация: в данной публикации рассматриваются вопросы финансирования деятельности органов местного самоуправления. Отражены проблемные вопросы недофинансирования, нерешённости совершенной формы финансовой основы института местного самоуправления.
Ключевые слова: финансовая самодостаточность территорий, автономии муниципальных органов власти - местный бюджет, бюджетный кодекс, недофинансирование, налоговые доходы,
Удовлетворение потребностей населения находится в прямой зависимости от финансовой самодостаточности территорий. Отсутствие самофинансирования является серьезным препятствием для развития самоуправленческих начал, так как ставит местную власть в экономическую зависимость от государства. Основой финансовой автономии муниципальных органов власти является местный бюджет. Местные бюджеты широко используются для воздействия на экономику, для регулирования хозяйственных процессов, для развития культуры, образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения иных проблем, встающих перед местной администрацией[7]. В главе 9 Бюджетного кодекса РФ закреплены способы формирования доходов местных бюджетов. Конечно, такой порядок в определенной мере нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления. Недофинансирование приводит к высокой степени зависимости от региона. Тем более, что местные налоги составляют меньшую часть расходов бюджета. Так, для сельских поселений это всего лишь 8-10 %. Дотации городским округам могут составлять до половины бюджета, муниципальным районам – еще больше[3].
Источниками доходов местных бюджетов являются как собственные доходы, так и доходы за отчисления от федеральных и региональных налогов, и сборов. Такая же норма содержится в ст. 6 Закона о финансовых основах местного самоуправления «доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам».68
В пункте 2 статье 56 Бюджетного Кодекса указано, что в бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами налогов:
- налог на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации, по нормативу 100 процентов;
- налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О соглашениях, о разделе продукции" и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 75 процентов; - налог на доходы физических лиц - по нормативу 85 процентов;
- налог на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности на основании патента, - по нормативу 100 процентов. Получается, что в региональный бюджет выделяется 15% - в местные, в городские округа идут все налоги, в городские поселения – 5%, в муниципальные районы 13%, в сельские поселения – 2%.
Проблемы возникают и при перераспределении налогов и сборов между уровнями бюджетной системы. Они связаны с тем, что эти вопросы решаются на уровне субъекта. И большая часть собираемых региональных и распределенных в регионы федеральных налогов остается в регионе.
Западноевропейские страны развивались по пути укрупнения территориальных образований, в России же в различных субъектах федерации достаточно много малочисленных поселений, решение местных задач в которых в условиях недофинансирования чрезвычайно затруднено[3].
Андреева Н.А. отмечает, что «в сущности, проблемы взаимодействия являются проблемами взаимосвязывания процессов, которые происходят в муниципальном образовании, с процессами, которые происходят в регионе».70
Андреева Н.А., предлагает следующие решения в целях повышения эффективности взаимодействия данных структур: «первое это разработка комплексной программы социально-экономического развития муниципального района, которая должна быть основана на действующих федеральных целевых программах. Программа должна быть увязана по срокам, в ней должны быть определены ресурсы, которые необходимо привлечь муниципальному району для этого из всех источников финансирования (муниципальный, региональный и федеральный бюджеты)». «Второе - это правовая регламентация делегированных государственных полномочий, фактически осуществляемых органами местного самоуправления»[5].
«Третье, пишет Н.А. Андреева, - это решение вопросов кадрового обеспечения и оплаты труда муниципальных служащих, осуществляющих исполнение государственных полномочий. Возможными способами организации более эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти являются: представительство муниципального района в законодательном собрании края; договорные способы взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти региона; создание совместных государственно-муниципальных организаций, которые будут осуществлять общую координацию задач и функций; совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления, которое также способно обеспечить взаимодействие»[6].
При определении границ муниципального образования необходимо учитывать ряд факторов. Среди главных - объем ресурсов, который позволит обеспечить необходимый уровень самостоятельности муниципальной власти. С другой стороны, нельзя игнорировать мнение населения, от чего как раз стремятся уйти региональные власти, действуя по принципу сильного.
Сегодня 131-ФЗ не позволяет этого сделать. Так, например, согласно ст. 13 «преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления». Однако, уже обсуждается проект изменений, который не предполагает в ряде преобразований муниципальных преобразований учета мнения, проживающих в нем[2].
Отдельным важнейшим принципом взаимодействия государственной и муниципальной власти является их взаимная ответственность.
В частности, если муниципальное образование получает субсидию на определенный проект, то она выдается на время действия бюджетов: регионального и муниципального. Местная администрация должна отчитаться перед региональными органами. И только в случае утверждения отчета будет получена очередная субсидия[2].
Субвенции предоставляются на осуществление переданных полномочий, то есть полномочий, которые не закреплены за получателем субвенции. Органы местного самоуправления получают денежные средства не только от государства, они также формируют собственный доход. К собственным доходам местных бюджетов можно отнести местные налоги, а также сборы, и другие собственные доходы местных бюджетов, процентные доли федеральных налогов и доли от налогов субъектов РФ, утвержденные за местными бюджетами на постоянной основе. Все эти налоги и сборы отправляются налогоплательщиками в местные бюджеты (около 40% от общего дохода). К ним можно отнести: налоги на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход, налоги на имущество физических лиц, а также земельный налог и другие налоговые доходы.
Можно говорить о недофинансировании как явной проблеме. Перечисления части налогов из бюджетов верхних уровней недостаточны. Бюджетный кодекс не определяет конкретные проценты налоговых перечислений в местные бюджеты. Следует это определять на федеральном уровне внесением изменений в Бюджетный Кодекс. Кроме того, субъекты сами решают какие субсидии выделить.
А.В. Безруков считает, что «процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов также требуют отдельного рассмотрения. Если в прежней “пирамидальной” системе советов бюджетный процесс был строго иерархичен, то сегодня бюджетные отношения постепенно переходят в другое качество. Следствием этого стало наличие в субъектах Российской Федерации наличие двух уровней бюджета - бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов не соподчиненных муниципальных образований[10,12]. В существовавшей системе бюджетные вопросы по отношению к самому нижнему уровню советов решались промежуточным уровнем районным, в формирующейся ныне доходные источники бюджета любого муниципального образования закрепляются законом субъекта РФ. В связи с этим возникают определенные трудности, связанные с большим объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти, возможно, придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна». Бюджетный кодекс не определяет конкретные проценты налоговых перечислений в местные бюджеты. Считаем, что следует определять конкретно соотношение поступающих на уровень субъекта налогов и отчислений на муниципальный уровень федеральными законами или внесением изменений в Бюджетный Кодекс. Субъекты кроме того сами решают, какие субсидии выделить. Одной из актуальных программ является «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия за 2014 - 2020 год». Общий объем финансирования государственной программы составляет. Данные деньги будут направлены на увеличение объемов производства и переработки основных видов продукции растениеводства;
- повышение продуктивности и устойчивости сельскохозяйственного производства средствами комплексной мелиорации;
- увеличение объемов производства и переработки основных видов продукции животноводства; увеличение объема производства продукции сельского хозяйства в малых формах хозяйствования;
- осуществление технической и технологической модернизации и инновационного развития агропромышленного комплекса; увеличение объема производства рыбной продукции;
- увеличение объемов производства и товарности молока; реализация мероприятий государственной аграрной политики[11].
Поскольку местное самоуправление – это один из важнейших институтов гражданского общества, важным направлением реализации принципа самостоятельности в решении вопросов местного значения являются формирование политической активности граждан. Для этого необходимо вовлекать их в процесс принятия решений по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования.
Подводя итоги вышеизложенного, решить обозначенные проблемы возможно путем принятия федерального закона, регламентирующего принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами МСУ. Повышение уровня политической культуры населения, формирование его политической активности в решении вопросов местного значения возможно посредством его вовлечения в процесс принятия решений по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования. Финансовой самостоятельности муниципального образования будет способствовать перевод в местные налоги налога на недвижимость и единого налога на вмененный доход для всех видов деятельности[8].
Взаимодействие, связанное с реализаций этих программ, общих для регионального и муниципального уровня осуществляется на основе софинансирования. То есть муниципалитет получает субсидии на их исполнение. Плюсом также является контроль за расходованием средств, переданных субъектом, за которые муниципалитет должен отчитаться или вернуть в ряде случаев. Минус в том, что на следующий год в бюджете могут предусмотреть скорректированную сумму, которая вообще может не позволить решить некоторые задачи, связанные с реализаций муниципалитетом той или иной программы, так как собственных средств, заложенных в местный бюджет может оказаться недостаточно[10].
Список литературы и источников
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок).
2 Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). - Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, № 36, ст. 4466.
3 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 года № 145-ФЗ (в ред. от 28.03.2017) // Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 31. – Ст. 3823; Собрание законодательства РФ. – 2017. - № 14. – Ст. 2007.
4 Налоговый кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 года № 146-ФЗ (в ред.03.04.2017) // Собрание законодательства РФ.
5 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) // Собрание законодательства РФ. – 2003. - № 40. – Ст. 3822; Российская газета. - № 71. – 05.04.2017.
6 Андреева, Л.А. Законодательный процесс в представительных органах местного самоуправления / Л.А. Андреева // Аннотация. - 2014. – 21.
7 Арутюнян, О.К., Арутюнян, Л.Р. Органы местного самоуправления и порядок их формирования. Экономика и управление: анализ тенденций и перспектив развития / О.К. Арутюнян, Л.П. Арутюнян // Региональная экономика. - №4. - 2015. – 175.
8 Бабичев, И.В., Сергеев А., Шугрина Е.С. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / И.В. Бабичев, А. Сергеев, Е.С. Шугрина // Москва: Инфра. - 2015. – 789.
9 Васильев, В.И. Местное самоуправление: Центр и регионы // В.И. Васильев // Журнал российского права. - 2015. - № 3. – 64.
10 Безруков, А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 6. – 122.
11 Грачева, Е.Ю. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ. / Е. Ю Грачева // Москва: Проспект. – 2016.– 688.
12 Безруков, А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - 34.