03 июня 2017г.
Аннотация. Рассмотрены вопросы правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, установленных КоАП РФ и полномочия данного должностного лица при выявлении административного правонарушения.
Ключевые слова: прокурор, административное правонарушение, участник производства, «исключительная» компетенция прокурора.
Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ[1] п. 2 ст. 1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено право прокурора осуществлять возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами, что является поводом для научной дискуссии.
Прокурор в пределах своих полномочий вправе:
1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.
Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Прокурор вправе участвовать в деле об административном правонарушении, присоединившись к кругу участников производства, на любой стадии разбирательства.
В п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что полномочием по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суд обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры;
Прокурор, в силу ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. ст. 28.4, 25.11 КоАП РФ, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Такое положение характеризует роль прокуратуры в качестве надзорного органа, призванного компенсировать недостатки работы административно-юрисдикционного аппарата государства, нередко проявляющего известную пассивность в пресечении административных правонарушений.
Очевиден, тот факт, что указанные полномочия представляют собой лишь часть предоставленной прокурору компетенции в сфере административного преследования, осуществляемого им наряду с иными уполномоченными на это ст. 28.3 КоАП РФ должностными лицами (А.С. Дугенец, например, именует таких субъектов «преследующими лицами»[2], К.И. Разоренов - «субъектами, осуществляющими выявление и документирование факта совершения административного правонарушения»[3]). Правильным в этой связи является высказанное А.Ю. Винокуровым мнение о необходимости изменения данной нормы путем закрепления в числе функций прокуратуры осуществления административного преследования в соответствии с полномочиями, предусмотренными КоАП РФ[4].
Тем не менее, перечень дел в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ неуклонно расширяется (с 2003 г. дополнения в него вносились 23 раза), что является однозначным выражением воли законодателя на распространение «исключительной» компетенции прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях.
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении прокурору необходимо обеспечивать соблюдение всех требований, предъявляемых к процессуальным документам.
На практике нередко возникает вопрос о реквизитах постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. В ст. 28.4 КоАП РФ достаточно четко указано, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 Кодекса. Вместе с тем, до настоящего времени высказываются мнения о том, что прокурор не должен отражать в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении все те обстоятельства и выполнять действия, которые предусмотрены в данной статье, поскольку в противном случае по своей цели и содержанию постановление о возбуждении дела об административном правонарушении будет не актом прокурорского реагирования, а протоколом, лишь фиксирующим обстоятельства совершенного правонарушения и иные сведения, необходимые для разрешения дела по существу.
На наш взгляд, соблюдение формальных процессуальных требований в данном случае является необходимым. Отсутствие в постановлении прокурора сведений, прямо перечисленных в ст. 28.2 КоАП РФ, будет свидетельствовать о наличии в протоколе существенных недостатков и может служить основанием для его возвращения органом (должностным лицом), рассматривающим дело об административном правонарушении. Кроме того, несоблюдение прокурором указанных требований, на наш взгляд, будет нарушением общеправового принципа равенства: права лица, привлекаемого к ответственности, не должны зависеть от конкретного органа, осуществляющего административное преследование. Необходимой в свете сказанного, на наш взгляд, является подготовка методических рекомендаций для прокуроров с детальным разъяснением порядка оформления итоговых документов по делу об административном правонарушении (исходя из установленной КоАП РФ компетенции прокурора), существенных и несущественных недостатков постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.
В целом можно выделить следующие позиции для оптимизации участия прокурора в осуществлении административного преследования: требуется унификация и конкретизация законодательства, регламентирующего возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях, включая закрепление дефиниции «прокурор» применительно к участию в производстве по делам об административных правонарушениях[5].
Исследователи принципа состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях отмечают, что прокурор, возбудивший производство по делу об административном правонарушении, как участник производства по делу, фактически выступает обвинителем, выполняя функцию административного преследования[6]. При этом закон наделяет прокурора равными правами по собиранию доказательств со стороной защиты, предоставляя ему права участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела (ст. 25.11 КоАП РФ). Функцию же разрешения дела выполняет уполномоченный административный орган. Реализация такого типа осуществления производства более полно (нежели в тех случаях, когда прокурор не возбуждает дело и, соответственно, не участвует при его рассмотрении) соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, предполагающей соблюдение основных принципов справедливого правосудия, включая принцип состязательности (в том числе при производстве в судах по делам об административных правонарушениях[7]). В связи с этим не лишенными обоснованности представляются предложения о законодательном закреплении в рамках деятельности судов общей юрисдикции процессуального статуса органа, должностного лица, составивших протокол об административном правонарушении, в качестве стороны процесса, осуществляющей обвинительную функцию (с учетом прокурорских полномочий речь здесь, на наш взгляд, можно вести вообще о лицах, возбуждающих производство по делам об административных правонарушениях).
Исполнение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП также требует соответствующей организации надзорной деятельности в свете необходимости соблюдения положений гл. 30 КоАП. Исходя из ст. 30.1 КоАП, определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. ст. 25.1 - 25.5 КоАП, вышестоящему прокурору либо в районный суд. Рассмотрение таких жалоб необходимо осуществлять в порядке и сроки, предусмотренные ст. ст. 30.4 - 30.8 КоАП[8].
Необходимо уточнить порядок инициирования и проведения прокурором административного расследования, который имеет лишь рамочное отражение в КоАП РФ. Так, до последнего времени имела широкое распространение позиция о невозможности самостоятельного проведения прокурором административного расследования. Противоположную позицию по этому вопросу обоснованно обозначил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении[9].
Требует законодательного закрепления фактически сложившаяся на практике форма документирования результатов прокурорских проверок: акт проверки, который является источником данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и поводом к осуществлению конкретных процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях (в том числе вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении). Правовой пробел в этой части приводит к проблеме процессуальной доброкачественности оформляемых прокурором материалов дела и признанию актов проверки недопустимыми доказательствами, возникновению неустранимых сомнений в виновности лица, привлекаемого по инициативе прокурора к ответственности, при рассмотрении дела.
Требуется законодательное уточнение процедуры рассмотрения протестов прокуроров на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях путем установления обязательного участия прокуроров при их рассмотрении, что, как представляется, способствовало бы достижению задач производства по делам об административных правонарушениях.
Представляется необходимым отметить, что возбуждение дел об административных правонарушениях в первую очередь является правовым средством прокурорского надзора за исполнением законов, а административное преследование опосредует его осуществление.
Административным законодательством установлено, что в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, должностными лицами в порядке статьи 29.4 КоАП РФ выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.
Однако это требование законодательства не всегда учитывается при рассмотрении дел об административных правонарушениях, возбужденных иными контролирующими органами, в том числе и прокуратурой, что приводит к отмене соответствующих постановлений в судебном порядке.
Суды подчас сталкиваются с проблемой «без вины виноватых», когда в ходе проведения проверок прокуратуры выявляется формальный подход к их проведению, невыяснение обстоятельств дела и наличия события правонарушения, что является в свою очередь причиной необоснованного вынесения постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении.
Из буквального содержания данной нормы следует, что прокурор не наделен правом самостоятельно осуществлять производство по делу об административном правонарушении. После возбуждения дела об административном правонарушении прокурор должен передать его соответствующему должностному лицу, который уполномочен вести производство по таким делам. В компетенцию указанного должностного лица, а не прокурора, будет входить осуществление дальнейшего производства по делу.
Содержание составленного постановления на основании ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ должно отвечать требованиям, предусмотренным в ст. 28.2 КоАП РФ.
На необходимость соблюдения данного требования указывается в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2008 года, в котором указано, что частью 2 статьи 28.4 КоАП РФ предусмотрено, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ.
1 Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ (в ред. от 28 июня 2013 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.
1 Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ (в ред. от 28 июня 2013 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2011. N 48. Ст. 6730.
2 Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М., 2003. С. 19.
3 Разоренов К.И. Указ. соч.
4 Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 52 - 56.
5 Субанова Н.В. Проблемы обеспечения законности в сфере административного принуждения средствами прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. N 3 (41). С. 45 - 51.
6 Микулин А.И. Принцип состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2010. N 10. С. 64 - 72
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 5
8 Субанова Н.В. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. N 1. С. 19 - 21.
9 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2013 г. N 40 «О внесении изменений в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. N 2.
