31 января 2016г.
На протяжении более чем пятнадцати лет представители научного сообщества, объединения налоговых консультантов и законодатели пытались инициировать создание закона о налоговом консультировании
Первой попыткой принять федеральный закон, регулирующий дельность налоговых консультантов сталпроекта федерального закона № 98051004-2 «О налоговом консультировании», внесенного в Государственную Думу Российской Федерации (далее – Государственная Дума РФ) 16 июня 1998г. [5] Целью упомянутого федерального закона явилось желание закрепить правовой статус налогового консультанта и исходные начала деятельности по налоговому консультированию (аттестация будущих налоговых консультантов, стандарты их профессиональной деятельности, вопрос создания объединения лиц профессионально оказывающих деятельность по налоговому консультированию и т.д.). Несмотря на длительные обсуждения и согласования положений законопроекта с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, в марте 2003 г. было принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думой РФ [5].
В течение последующих лет была создана группа разработчиков нового проекта федерального закона «О налоговом консультировании», в состав который входили ученые, специалисты-практики, представители профильных министерств и ведомств. Было разработано 4 варианта законопроекта: законопроект, подготовленный А.И. Соломаниным; В.Л. Ардашевым; И.И. Кучеровым и Ф.А. Гудковым. В течение 2006-2008 годов велось обсуждение положений на сайте Палаты налоговых консультантов [9].
Результатом проделанной работы стал рабочий вариант законопроекта «О налоговом консультировании», который был представлен на заседании Президентского совета Палаты налоговых консультантов 22 октября 2009 г., однако, по итогам заседаний согласовать данный законопроект не удалось [9].
В 2012 г. Необходимость принятия закона, регулирующего деятельность налоговых консультантов признала Федеральная налоговая служба Российской Федерации (далее – ФНС России). Выступая на Международном конгрессе, организованном российской Палатой налоговых консультантов, руководитель ФНС России М.В. Мишустин отметил, что ФНС России нуждается в профессиональных помощниках, которые бы стали опорой для налоговой службы, также им было предложено начать совместное обсуждение специального закона о налоговом консультирования [7].
Закрепление идеи создания института налогового консультирования нашло отражение в плане мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование налогового администрирования», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от10 февраля 2014 г. № 162-р содержит раздел II «Взаимодействие налогоплательщиков и налоговых органов», в пункте 5 которого говорится о разработке проекта федерального закона, регулирующего налоговое консультирование и ответственность налоговых консультантов, при сохранении необязательности для налогоплательщиков его использования [1]. Законодательное регулирование данного института будет способствовать снижению рисков налогоплательщиков, повышению эффективности деятельности налоговых органов за счет обеспечения более грамотной работы налогоплательщиков и сохранить добровольности института налогового консультирования. Так, в мае 2014 года в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект № 529626-6 «О налоговом консультировании», который в данный момент проходит рассмотрение.
Целью проекта федерального закона № 529626-6 «О налоговом консультировании» явилось введение института налоговых консультантов. Так, в пояснительной записке к указанному проекту федерального закона авторы обращают внимание, на то, что пользователями услуг по налоговому консультированию являются, в основном, крупные и средние организации, а физические лица, общение которых с налоговыми органами не носит систематического характера, могут быть не осведомлены о существовании налогового консультирования как такового [2].
Так, согласно опросу, проведенному Информационно-правовым порталом Гарант.ру 9% из опрошенных респондентов на вопрос о том, поддерживают ли они инициативу введения института налоговых консультантов ответили, что не знакомы с понятием «налоговый консультант» [6]. Однако, подавляющее число респондентов (54%) одобрили законодательную инициативу с некоторыми оговорками.
Переходя к анализу положений законопроекта № 529626-6, стоит отметить, что перед законодателем стоит непростая задача: обличить в форму закона регулирование сложившихся на рынке налогового консультирования отношений.
Одним из основных вопросов возникающих при анализе проекту федерального закона № 529626-6 «О налоговом консультировании» является вопрос о наличии у законопроекта самостоятельного предмета правового регулирования. В Заключения Комитета Государственной Думы по вопросам собственности отмечено, что добровольный характер деятельности по налоговому консультированию (особо отмеченный в пояснительной записке законопроект) и отсутствие статуса налогового консультанта, налоговой консультации не является препятствием для оказания подобного рода услуг. Таким образом, любые работы и услуги в сфере налогового консультирования может осуществлять любой субъект, в том числе налоговый консультант или налоговая консультация, в результат чего с принятием закона не возникает публичной значимости их статуса или специальной правоспособности [5]. Аналогичного взгляда придерживается Т.В. Иоффе – директор Палаты налоговых консультантов, она отмечает, что раскрытие содержания налогового консультирования происходит через перечисление отдельных видов услуг, связанных с налоговым консультированием. Законопроект не позволяет идентифицировать деятельность по налоговому консультированию, поскольку в нем отсутствуют положения, определяющие соотношение налогового консультирования с аналогичной деятельностью, осуществляемой в рамках оказания аудиторских услуг и адвокатской деятельности.
В свою очередь, Правительство Российской Федерации отмечает, что статья 9 законопроекта, касающаяся приобретения статуса налогового консультанта, не содержит указания на то, что приобретение данного статуса является исключительно добровольным. Как мы видим, дискуссионным является, казалось бы, даже такой фундаментальный вопрос, как предмет правового регулирования проекта закона.
Следующее положение законопроекта, вызывающее множество споров, – полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов. В официальном отзыве, подготовленном Правительством Российской Федерации, отмечено, что закрепление за ФНС России полномочий в области государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций налоговых консультантов создает основу для конфликта интересов [5]. Наделение ФНС России не только функциями по государственному регулированию деятельности по налоговому консультированию, но и большим объемом иных обязанностей, таких как: разработка профессиональных стандартов деятельности в области налогового консультирования, осуществление государственного контроля за соблюдением законодательствами саморегулируемыми организациями налоговых консультантов, проводить проверки для целей контроля качества налоговых консультантов и налоговых консультаций [10].
Соглашаясь с Т.В. Иоффе, зависимость деятельности налоговых консультантов и налоговых консультантов от органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов может привести к конфликту интересов, отсутствию возможности давать объективные разъяснения налогоплательщикам. Негативное влияние, которое оказывает на налоговых консультантов и налоговые консультации устанавливаемая в законопроекте зависимость от ФНС России, отмечают также Ю. Иванов и О. Борзунова [4; 24].
Особого внимания, по нашему мнению, заслуживают положения проекта закона № 529626-6 «О налоговом консультировании», описывающие статус и функции органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов. Проследив эволюцию представлений разработчиков проектов федеральных законов «О налоговом консультировании» о модели регулирования налогового консультирования, мы заметим, что ни в одном из представленных общественности законопроектов государственному регулятору не отведена столь обширная роль в регулировании деятельности налоговых консультантов. Такой подход, на наш взгляд, искажает саму идею налогового консультирования, как независимого от государственного влияния вида деятельности.
Основным вопросом, который возникает всякий раз при обсуждении вопроса принятия федерального закона «О налоговом консультировании» является вопрос ответственности налоговых консультантов. К. В. Бельгисова отметила, что разработчиками не были учтены случаи оказания консультационных услуг несколькими консультантами или консультациями, которые вызвали нарушения налогоплательщиком действующего законодательства [3; 39].
Ограничение ответственности исключительно суммами штрафа и пеней, взысканных контролирующим органом, в результате вступления в силу судебного акта, признавшего законность взыскания контролирующим органом штрафа и пеней, не всегда охватывает тот круг вопросов, которые стали предметом обращения к услугам налоговых консультантов (консультаций) также вызывают сомнения. Так, Ю. Иванов и О. Борзунова подчеркивают, что ответственность не распространяется на сумму доначисленного налога или отказа в возмещении налога, которые могли стать следствием некачественного структурирования сделки налоговым консультантом. Ответственность ограничивается претензиями контролирующих органов и не распространяется на ущерб и убытки консультируемого лица, связанные с хозяйственными взаимоотношениями [4; 24].
Проект федерального закона «О налоговом консультировании» не содержит положений, которые регламентировали порядок возмещения сумм, доначисленных консультируемому лицу. Ю. Иванов и О. Борзунова обращают внимание, что не определены пределы ответственности налоговых консультантов и саморегулируемой организации, порядок формирования компенсационного фонда и страхования ответственности [4; 24]. Также отсутствует форма обеспечения саморегулируемой организацией налоговых консультантов имущественной ответственности каждого ее члена перед консультируемыми лицами. В этой связи, в Заключении Комитета Государственной Думы по вопросам собственности обозначено, что упоминание необходимости обеспечения дополнительной ответственности членов саморегулируемой организации и права саморегулируемой организации применять способы обеспечения имущественной ответственности своих членов перед консультируемыми лицами, установленные Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» не гарантирует возможность получения возмещения имущественного вреда, причинѐнного заказчику вследствие ненадлежащего качества оказанных услуг налоговым консультантом [5].
Ю. Иванов и О. Борзунова, обращают внимание, что в текущей редакции закон посвящен регулированию взаимоотношения между налоговыми консультантами (консультациями) и саморегулируемыми организациями, а также государственному регулированию деятельности последних. При этом, фактическая цель регулирования деятельности налоговых консультантов – взаимоотношения между консультируемым лицом и налоговым консультантом (консультацией) – отражены на уровне принципов и общих норм [4; 24].
При изучении рассматриваемого законопроекта, мы можем также встретить пробелы, допущенные разработчиками при подготовке проекта федерального закона «О налоговом консультировании»: не прописаны условия, являющиеся основаниями для предписания, предупреждения, приостановления членства в саморегулируемых организациях. На это упущение также обращают внимание в официальном отзыве Правительство Российской Федерации [5], Правовое управление Аппарата Государственной Думы в подготовленном им Заключении [5], К.В. Бельгисова [3; 39], К.В. Бельгисова в своей работе обращает внимание, что не определено правовое положение лиц, которые получили квалификацию «консультант по налогам и сборам», нет ответа на вопрос, будут признаны действительными квалификационные аттестаты, выданные Палатой налоговых консультантов. Не является очевидной целесообразность обучения налоговых консультантов исключительно в высших учебных заведениях, при имеющемся многолетнем опыте и практике работы в этой сфере Палаты налоговых консультантов [3; 39]. На этот пробел также указывала Т. В. Иоффе 10].
Ю. Иванов и О. Борзунова справедливо отмечают? что в случае принятия законопроекта в текущей редакции возможно некоторое улучшение качества и востребованности услуг для населения и малого бизнеса, однако, существенного изменения рынка в сфере налогообложения среднего и крупного бизнеса не произойдет. Гарантии, прописанные законом, на практике реализуются крупными консалтинговыми компаниями: строгий отбор кандидатов, внутренний контроль качества, корпоративное обучение, имущественная ответственность, застрахованная на существенные суммы, конфиденциальность, предоставляемая адвокатскими бюро и аудиторскими компаниями [4; 24].
Стремление профессионального сообщества к законодательному регулированию налогового консультированию (с ориентацией на немецкую модель) объясняется тем, что утвержденные на государственном уровне требования, правовой статус налоговых консультантов, в первую очередь, гарантируют налогоплательщику-заказчику высокий уровень и независимость оказанных ему консультаций. Однако, модель отношений, которую предлагают разработчики, рассматриваемого в Государственной Думе РФ проекта федерального закона, может привести к тому, что зависимость налоговых консультантов от ФНС России, станет причиной профискального подхода к решению поставленных налогоплательщиком-заказчиком задач.
Список литературы
1. Распоряжение Правительства Российской федерации от 10 февраля 2014г. № 162-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование налогового администрирования» [Электронный ресурс] // government.ru/media/files/41d4be34b5250e8848fd.pdf (дата обращения: 04.04.2015)
2. Законопроект № «О налоговом консультировании» [Электронный ресурс] // http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=529626-6&02 (дата обращения: 04.04.2015)
3. Бельгисова К.В. Тенденции развития института налогового консультирования в России // Современное право. 2014. № 12 (1). С. 37 – 41
4. Иванов Ю., Борзунова О. Анализ законопроекта «О налоговом консультировании» // Кредитный консультант. 2014. № 6 (15). С. 23 – 25
5. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс] //http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=98051004-2&02 (дата обращения: 04.04.2015)
6. 53% респондентов одобряют введение института налоговых консультантов [Электронный ресурс] //http://www.garant.ru/ia/research/545570/(дата обращения: 04.04.2015)
7. Консультант в стране советов [Электронный ресурс] //http://www.rg.ru/2012/02/02/nalogi-site.html (дата обращения: 04.04.2015)
8. История возникновения законопроекта «О введении института налоговых консультантов» [Электронный ресурс] //https://aeis.oprf.ru/ru/news/law_news/p/8809/ (дата обращения: 04.04.2015)
9. Заседание Президентского совета ПНК от 22.10.2009 года[Электронный ресурс] // http://www.palata- nk.ru/php/content.php?id=2671 (дата обращения: 04.04.2015)
10. Материалы заседания Совета ТТП РФ по саморегулированию предпринимательской и профессиональной деятельности от 25.06. 14 25 июня 2014 год [Электронный ресурс] //http://www.auditor- sro.org/pc/novosti/zs_ttp_250615/ (дата обращения: 04.04.2015)
