АНАЛИЗ ПЕРСПЕКТИВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МИГРАЦИОННЫХ УСЛУГ (МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ)

Аннотация. Современная общественно-политическая ситуация в мире обосновывает особый фокус на миграционных процессах. Заинтересованность государства в лице своих управленческих структур в том, чтобы миграционные процессы развивались упорядоченно и контролируемо. Этому есть и другая причина - локальные рынки труда уже сейчас испытывают абсолютный дефицит рабочей силы. Так, например, к 2015 году трудовые ресурсы России сократились на 8 миллионов человек, а к 2025-му по прогнозу уменьшаться еще на 18–19 миллионов. Это же касается страны Европы и СНГ, где миграционные потоки значительны. В настоящее время наукой не достаточно изучены миграционные процессы. Под понятие «миграция» попадает большое количество процессов перемещения людей, которые по своей природе, содержанию крайне противоречивы. С другой стороны, государственные органы, не понимая различий миграции, пытаются унифицировать услуги, связанные с ней. В данной работе предпринята попытка ликвидировать этот пробел, а именно: исследовать практики развития государственных миграционных услуг, провести анализ государственного управления экономической миграции, рассмотреть экономическую миграцию, как фактор инновационного развития.

К 2015 году трудовые ресурсы России сократились на 8 миллионов человек, а к 2025-му по прогнозу — на 18–19 миллионов. Максимальное сокращение численности населения трудоспособного возраста происходит в 2009–2017 годах, когда среднегодовая убыль населения этой возрастной группы будет превышать 1 млн. человек (рис. 1) [1-5]. Можно привести и другой факт: численность населения всего Дальнего Востока составляет 6,6 млн. человек. Для сравнения – численность населения г. Шеньян в Китае составляет 8 млн. человек.

К названным цифрам отношение неоднозначное - новая и противоречивая российская история миграционных процессов с научных позиций [2-15] была проанализирована слабо. Под понятие «миграция» попадает большое количество процессов, которые по своей природе крайне противоречивы. Несмотря на это, государственные органы пытаются унифицировать услуги, якобы связанные с миграцией, не принимая во внимания всех частных особенностей этих процессов, не выделяя понятие экономическая миграция в особую категорию, представляющую собой весомый фактор инновационного развития страны (региона).

Цель данной работы – изучение и представление экономической миграции в виде фактора инновационного развития страны или региона. Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

- исследована практика развития государственных миграционных услуг;

- проведен критический анализ государственного управления экономической миграцией;

-      разработаны рекомендации по представлению экономической миграции в виде фактора инновационного развития экономики.

Методы и методология исследования. Методология исследования работы построена на гетеродоксных немейнстримных направлениях современной экономической науки, прежде всего, неоинституционального направления. Помимо этого, сделана попытка инкорпорировать достижения из смежных областей знания, экономической социологии, демографии, миграционных исследований различного профиля. Также, в работе использованы достижения теории человеческого капитала, показавшей себя наиболее эффективно в изучении некоторых экономических аспектов миграции. В основе исследования лежит метод институционального анализа, позволяющий оценить степень влияния внешних и внутренних факторов на функционирование миграционных институтов. Информационная база исследования основана на данных статистики, полученных из официальных источников Росстата, статистики по миграции МВД РФ, а также данных независимых агентств: ВЦИОМ, Левада-Центр. Были использованы отчеты и проекты министерств РФ, данные из отчетов Мирового банка, частично Европеского банка развития и реконструкции. В работе использованы собственные результаты экспертных оценок, анкетирования, опроса респондентов-мигрантов высшей квалификации.

Результаты работы и их анализ. Анализ литературы показывает, что административный сектор реформировался с ориентацией на образец, существующий продолжительное время в западной Европе, который можно описать как «сервисное государство» [1 - 16]. Государственная услуга определена, как процесс исполнения государственными органами основных государственных функций по запросам заявителей и направленная на получение выгод. Образцом этой трактовки является Федеральный Закон РФ №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Другой пример основан на том, что услуга исходит из «государственных функций» и направлена на конкретного получателя, который может быть, как частным, так и юридическим лицом (и, в том числе, другой организацией в рамках государственного аппарата). В качестве примера такой государственной услуги, имеющей прямое отношение к миграции, причем, экономической, можно привести статистику по переводу денежных средств из России (рис. 2). Из рис. 2 следует, что перевод огромного количества денежных средств невозможен без наличия государственных услуг. Однако, в данном случае все еще неявным остается вопрос о том, каким конкретно образом государство вовлечено в процесс предоставления услуг. Необходимо  упомянуть,  что  обычно  встречающееся  в  литературе  расхождение  между  понятиями

«государственная услуга» и «публичная услуга». Вторые отличаются, прежде всего, общезначимой направленностью и неограниченным кругом субъектом, получающим выгоду. Государственные же услуги определены, прежде всего, по предоставляющему их институту – бюрократическому аппарату. Пример по рис. 2 не дает полностью понять сущность государственных услуг. И это неполное понимание исходит из неверной трактовки «сервисного государства» как реально существующей общественно-экономической и институциональной модели. Низводя акторность государства до предоставления услуг, данная концепция не дает увидеть все сложное хитросплетение интересов.

Положение государства в процессе предоставления услуг далеко не подчиненное. Необходимо понимать, что организация государственных услуг для государства является, прежде всего, регулирующим и контролирующим действием. Государство внедряется в систему экономических связей с целью обеспечить их наилучшее действие. Под наилучшим, разумеется, подразумевается то их действие, которое способно принести наибольшую выгоду государству, что не означает, впрочем, что оказание услуг не может принести положительных эффектов для сообщества, как в случае с защитой прав человека [5 - 9]. Следовательно, государственный интерес в предоставлении услуг можно разделить на две категории. Во-первых, это регулирование общественных процессов с целью их контроля, наиболее оптимальной организации для государственного интереса и снижения возможных издержек. Во-вторых, это максимизация государственной прибыли через упорядочивание экономических отношений и предоставление новых возможностей. Снижение издержек и извлечение прибыли, таким образом, являются основной сущностью процесса предоставления государственных услуг. С этой точки зрения миграционные услуги находятся в особенно интересном положении. Как уже было упомянуто, миграционные процессы так или иначе затрагивают все сферы общественной и экономической деятельности. Следовательно, потенциально миграционные процессы могут принести государству, как немалые издержки, так и значительную прибыль. Именно это положение определяет то, каким образом формируются практики по оказанию государственных миграционных услуг.

Говоря об участниках процесса предоставления государственных миграционных услуг, на разных его полюсах находятся, как это следует из самого названия, государство с его основными интересами, и мигрант, который добровольно вступает во взаимодействие с государством. Впрочем, уже здесь мы сталкиваемся с определенными трудностями, поскольку определить мигранта как некое унифицированное лицо, характеризующееся, парадоксально, отсутствием признака, а не его наличием. Конкретно, речь об отсутствии гражданства, юридической аффилиации с иным государством. Разумеется, вместе с этой юридической аффилиацией идет набор иных признаков. Для государства мигрант отличается тем, что он стоит за пределами институционального воздействия данного государства и находится в его рамках для какого-то другого государства.

С одной стороны, мигрант, будучи вовлеченным в экономические отношения в принимающем его государстве, создает для государства определенные риски [6 - 11]. Многие из правил, регулирующих уже сложившиеся экономические отношения и создающие оптимальные условия для существования и развития, не действуют на мигранта, что делает его, невольно, вносящим хаос элементом. Для того, чтобы избежать этого и вновь подчинить нормальному порядку экономику, государство и создает систему правил и механизмов, которые и проявляются, как государственные услуги. С другой стороны, при соблюдении ряда условий, мигрант – это потенциал [8 - 13]. Потенциал может быть разнообразным – более дешевая рабочая сила, более квалифицированные специалисты, инвестиции в локальную экономику. И государство, разумеется, не может оставить этот фактор в стороне, так как миграция способна принести ему значительную прибыль. Здесь опять вступают в игру государственные услуги, предоставляющие возможности для получения этой прибыли и организующие ее в порядке, наиболее оптимальном для государства. Однако говоря о взаимодействии государства и мигранта, мы не можем ограничиваться этими двумя акторами. В реализации государственных миграционных услуг затрагиваются гораздо больше интересов. Во-первых, это элиты разного уровня – как федеральные, так и локальные, для которых миграционный вопрос может быть, как болезненным, так и иметь положительные оттенки. Во-вторых, это бизнес – и совершенно различный, говорим ли мы о том, который использует дешевую рабочую силу, или о том, который развивается за счет привлечения инноваций. В-третьих, наконец, это население, участвующее в сложившихся экономических отношениях, и интересы которых также затрагиваются в результате миграций.

Государственные миграционные услуги всегда должны формироваться с учетом потребностей и запросов всех этих групп, иначе ситуация перерастет в конфликт интересов, который может вылиться в экономической или общественной дестабилизации, которая, в свою очередь, причинит ущерб каждому из названных акторов. Таким образом, говоря о государственных миграционных услугах, мы говорим о системе исполнения государственных функций, направленных на регулирование миграционных процессов с целью снижения издержек и увеличения прибыли, формирующихся в пересечении интересов различных общественных групп.

Классификация миграционных услуг является не менее сложным вопросом. Прежде всего, нужно понимать, что состав и вид миграционных услуг определяется состоянием миграционных процессов. Эти же процессы, более чем какие-либо другие, отличаются своей непостоянностью. Они меняются как под влиянием внутренней логики своего развития, так и под воздействием большого числа внешних факторов. Их сущность зависит от времени, места, и даже от того, как они воспринимаются. Сравнивая состояние миграционных услуг в разных странах, и даже в регионах, зачастую можно найти больше отличительных черт, чем схожих [9 - 18]. С этой точки зрения компромиссом является следующая предлагаемая классификация услуг по классу, характеру и видам (табл.1).

Таблица 1. Классификация услуг по характеру и видам

Исследование практики развития миграционных услуг показало, что все разнообразие государственных миграционных услуг, все так же, сводится к двум основным целям: попытке избежать связанных с миграцией издержек и увеличить потенциальную прибыль. Миграция является крайне сложным явлением, контроль над которым – чрезвычайно трудная задача. Однако, именно эффективная организация сферы миграционных услуг является важнейшим условием для нормального функционирования общества и экономики в условиях активных миграционных процессов.

Противоречивые мировые тенденции в изучении государственных услуг не могли предоставить власти каких-либо четких рекомендаций по выстраиванию системы миграционных услуг, миграционной инфраструктуры. Понятие миграционной инфраструктуры, крайне важное для изучения государственных миграционных услуг, не было достаточно хорошо изучено в современной мировой литературе. Прежде всего, причиной является относительная новизна миграционных процессов в том виде, в котором мы представляем их себе сегодня.

За одно столетие миграция стала одним из основных явления в социуме и экономике мира, особенно его западного полушария. Перемещение людей стало настолько естественным, что экономика многих стран – как отправляющих, так и принимающих - существенно стала зависеть от миграции.

Некоторые страны, такие как США или Австралия, стали центрами мировой миграции. Необходимо отметить, что в этот период миграция зачастую не была существенно регулируема. Переселение происходило стихийно, хаотично и часто неконтролируемо. Однако ситуация стала изменяться в конце XIX века, когда конфликт между интересами местного населения и мигрантов стал нарастать. Антимиграционные настроения (прежде всего стимулируемые движением местных рабочих, недовольных притоком более дешевой рабочей силы, что создавало совсем не равные условия для конкуренции) вынудили власть многих стран начать принимать регулирующие меры, наиболее известными из которых стали квоты для мигрантов из стран Восточной Азии, а также введение различных критериев для получения разрешения на работу, таких как знание местного языка. Это, с одной стороны, был первый шаг государственного регулирования экономики через миграцию специалистов разной квалификации, с другой – признание миграции высококвалифицированных кадров, в частности, кадров высшей квалификации, инструментом развития инноваций.

Как показал ряд исследований, в том числе, авторов [16 - 26] важнейшим эффектом экономической миграции является рост инновационного потенциала. Экономическая миграция способна улучшить инновационные процессы не только в целом в стране, но и на уровне регионов. Для этого рекомендованы модели для увеличения экономической миграции – инструмента развития инновационной экономики. Первая модель - это система «баллов человеческого капитала», когда потенциальный мигрант оценивается по таким критериям, как: владение языком страны (региона), уровень образования, наличие опыта и предпринимательской деятельности. Вторая модель - это факторы для формирования миграционной политики в виде оценки степени востребованности экономикой страны (региона) мигрантов высшей квалификации. В отличие от первой модели, эта дифференцирует мигрантов, оценивая не только наличие у них высшей квалификации, но и пригодность этой квалификации для рынка труда в принимающей стране. Третья модель – это точечное решение, отдающее приоритет в решении вопросов экономической миграции работодателям инновационных предприятий, которые определяют, какого рода мигранты им необходимы.

Независимо от модели, от миграции терпят убытки страны, регионы, подготовившие высококвалифицированных мигрантов. Примером такой страны является Россия 1990-х годов, где «утечка мозгов» составила львиную долю экономической миграции. Внимание на проблему «утечки мозгов» исследователи и общественность стали обращать довольно рано, и, в итоге, эти идеи были воплощены в конкретных проектах, предложенных правительством РФ. Так, в Концепции миграционной политики РФ до 2025 г. говорится, что «…одна из стратегических задач - создание условий и механизмов для привлечения востребованных экономикой высококвалифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инвесторов, прежде всего на долгосрочной основе...». Таким образом, правительство РФ начало оказывать государственные услуги в сфере экономической миграции, считая миграцию кадров, особенно, высшей квалификации, инструментов развития инноваций. Если первые шаги государственного регулирования процессов миграции не предусмотрели уточнения мер, необходимых для улучшения экономической ситуации, не были, также, названы сферы, в которых существует необходимость привлечения мигрантов высшей квалификации, то уже с 2010 года правительством РФ приняты меры, направленные на привлечение высококвалифицированных мигрантов, внесены важные изменения в миграционное законодательство. Кроме того, упрощены процессы выдачи разрешения на работу и его продления для кадров высшей квалификации, врачам, учителям и членам их семей [7, 18, 22].

Выводы. На основе исследования процессов экономической миграции, практики развития государственных услуг, проведен критический анализ государственного управления экономической миграцией и предложены модели развития экономической миграции в виде фактора инновационного развития экономики.

Списоклитературы

1.Guzman,M.G.,Haslag,J.H.,Orrenius,P.M.Onthedeterminantsofoptimalborderenforcement.Econ.Theor.2008.34(2),р.261–296.

2.Hicks,J.TheTheoryofWages.Macmillan,London.1932.

3.Hodgson,GeoffreyM."Evolutionaryandinstitutionaleconomicsasthenewmainstream?."EvolutionaryandInstitutionalEconomics Review,4.12007,р.7-25.

4.Hoos,J.,G.JeneiandL.Vass.,PublicAdministrationandPublicManagement:ApproachesandReforms,In:PublicPolicyinCentraland EasternEurope:Theories,Methods,Practices,(eds.)M.Potucek,L.T.Leloup,G.Jenei,L.Varadi,NISPAcee,2003, p.135.

5.Hughes,OwenE.,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction,3rded.,PalgraveMacmillan,2003,p.27.

6.Iredale,Robyn."Themigrationofprofessionals:theoriesandtypologies."Internationalmigration39.5,2001.р.7-26.

7.ШулаковаА.А.Значениегосударственныхуслугвреализацииосновныхправчеловека /Вопросы управления.2014.№3(9), С.38-45.

8.Bloemraad,Irene,AnnaKorteweg,andGökçeYurdakul."Citizenshipandimmigration:Multiculturalism,assimilation,andchallengesto thenation-state."Annu.Rev.Sociol34,2008,р.153-179.

9.Laczko,Frank,IreneStacher,andAmandaKlekowskivonKoppenfels.NewchallengesformigrationpolicyinCentralandEastern Europe.2002.Vol.1.AsserPress,

10.Wallace,Claire.MigrationPotentialinCentralandEasternEurope.InternationalOrganizationfor Migration(IOM),1998.

11.Chiswick,B.R.andP.W.Miller,Languageintheimmigrantlabormarket,inB.R.Chiswick(ed.),Immigration,LanguageandEthnicity: CanadaandtheUnitedStates,WashingtonDC:AmericanEnterpriseInstitute,1992,p.229–96.

12.Clark,X.,Hatton,T.J.,Williamson,J.G.,2007.ExplainingU.S.immigration,1971–1998.Rev.Econ.Stat.89(2),р.359–373.

13. РепинаЕ.Я., Мансуров Ю.Н., Клочкова И.С., Бычкова А.А. К вопросумониторинга иоценкинаучногопотенциала страны: отечественныйизарубежныйопыт.//Правоиобразование.2013.№11.С.112-121.

14.Cobb-Clark, D.A. (), ‘Publicpolicyandthelabor market adjustment ofnewimmigrants toAustralia’, Journal ofPopulation Economics, 2003,16(4),р.655–81.

15. Gagliardi, Luisa. Does skilledmigration foster innovativeperformance?Evidencefrom British localareas. // Papers in Regional Science, 2015,94.4,р.773-794.

16. Greenwood, Royston, C. R. Hinings, and Dave Whetten. Rethinking institutions and organizations. // Journal of Management Studies 2014,51.7,p.1206-1220.

17.   Репина Е.Я., Мансуров Ю.Н., Бычкова А.А. Научный потенциал ВУЗов – основа развития экономики знаний страны. // Правоиобразование.2014.№1.С.78-85.

18. Мансуров Ю.Н., Мамаджанов Х.А., Миклушевский Д.В., Андре ва А.А. Экономико-правовыемеханизмы формирования инновационной инфраструктуры в научных и образовательных учреждениях. // В сборнике:Рос ия: тенденции и перспективы развитияежегодник.ИнститутнаучнойинформациипообщественнымнаукамРАН;ответственныйредакторЮ.С.Пивоваров. 2013.С.491-496.

19.Greenwood,Royston,C.R.Hinings,andDaveWhetten."Rethinkinginstitutionsandorganizations."JournalofManagementStudies 51.7,2014,p.1206-1220.

20. РепинаЕ.Я., Мансуров Ю.Н.,ШаминаА.В.Трансфер технологий: опытпередовых странирос ийская реальность. / Право интеллектуальнойсобственности.2014.№1.С.23-26.

21.   Guremina N.V., Mansurov U.N., Smirnov V.P. Personnel component of innovative development of russian economics. // European JournalofNaturalHistory.2014.№5.р.25-27.

22.    Мансуров Ю.Н., Старкова Г.П., Андре ва А.А., Мансуров С.Ю., Миклушевский Д.В., Питерская Т.Н. Инновационная деятельностьфедеральныхуниверситетов.Владивосток.2015.236с.

23.     Миклушевский Д.В., Мансуров С.Ю., Питерская Т.Н., Мансуров Ю.Н. Экономика и управление инновационной деятельностьюуниверситетов. /Цветныеметаллы.2015.№9(873).С.6-12.

24.Андре ваА.А.,МансуровС.Ю.,МиклушевскийД.В.,МансуровЮ.Н.Модельформированияинновационногопроцес а крупныхпромышленныхпредприятий. /Цветныеметаллы.2015.№3(867).С.74-77.

25.      Мансуров Ю.Н., Рева В.П., Мансуров С.Ю., Белобородов М.В. Экономические и социальные основы развития материаловедениянаДальнемВостоке//Цветныеметаллы,2016.№11,С.88-93.

26.     Андре ва А.А., Мансуров С.Ю., Миклушевский Д.В., Мансуров Ю.Н. Управление инновационным процес ом на промышленныхпредприятиях.//Экономикавпромышленности.2015.№2.С.30-38.