26 мая 2016г.
Законом о Федеральной контрактной системе Российской Федерации (далее Закон №44 ФЗ) предусматриваются одиннадцать способов определения поставщика, большинство из которых «привязаны» к особенностям предмета торгов и их использование носит императивный характер. Особая роль в законе отводится электронным процедурам проведения торгов (базовым способом закупок строительной продукции является аукцион, проводящийся в электронной форме), которые, по мнению законодателя, имеют преимущества над традиционными «бумажными» процедурами.
К недостаткам «бумажных» процедур разработчики закона относят следующие:
- сложность подготовки и подачи заявок, в том числе высокая трудоемкость подготовки документации участниками торгов;
- необходимость доставки «бумажных» заявок в указанное место и в установленный срок;
- большая длительность и высокая стоимость закупочных процедур;
- сложность обеспечения контроля за ходом торгов, что повышает вероятность манипуляций и сговора. В качестве главных преимуществ электронных процедур называются следующие:
- разделение заказчиков и поставщиков путем введения института посредничества в лице электронных площадок;
- анонимность рассмотрения заявок;
- возможность реализации автоматизированного контроль за ходом торгов;
- возможность подачи заявки в любое время суток из любого региона.
- снижение общих затрат и времени на определение поставщика.
В то же время, специалистами отмечаются существенные недостатки, присущие электронным закупочным процедурам, и прежде всего:
- критическая зависимость от устойчивости работы электронных площадок и автоматизированных систем (по оценке Минэкономразвития 90% сбоев в системе электронных торгов вызваны именно техническим причинами);
- высокие требования к квалификации персонала заказчиков и поставщиков, участвующих в электронных процедурах, диктующие необходимость централизации закупочной деятельности, а также создания и поддержания системы обучения специалистов;
- необходимость аккредитации на нескольких электронных площадках.
Мы бы добавили в качестве системного недостатка электронных процедур психологический фактор, присущий как аукционной форме закупок, так и закупкам с так называемой «переторжкой» (конкурсной процедурой, допускающей изменение цены или других условий первоначально поданной заявки, исходя из анализа предложений конкурентов). И та и другая форма электронных торгов предусматриваются Законом №44 ФЗ, что приводит к необоснованному занижению цен с последующей невозможностью выполнения работ по указанной цене или снижением их качества [3].
Мы считаем, что в тех случаях, когда начальная (максимальная) цена контракта на строительство объекта определяется на основе индивидуальной сметы, использование аукциона и «переторжки» не несет никаких преимуществ перед традиционным открытым конкурсом и указанные виды закупочных процедур не должны применяться. Это связано в том числе и с тем фактом, что существующая в РФ система ценообразования и сметного нормирования в строительстве представляет собой выверенный инструмент оценки стоимости строительства, находится под контролем государственных уполномоченных органов (см. «Положение о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета») и при правильном функционировании не должна оставлять участникам торгов широкого поля для ценового маневра в сторону понижения. Кроме того, как справедливо отмечают организаторы торгов, допущение «переторжки» в электронных аукционах или конкурсах создает условия для сговора между участниками торгов [1].
Тем не менее, продолжая развивать электронные процедуры, Минэкономразвития планирует распространить их применение на все способы конкурентных закупок, включив в их состав такие способы определения поставщиков как: электронный конкурс (открытый, двухэтапный, с ограниченным участием), электронный запрос котировок и электронный запрос предложений, в то время как в системах государственных закупок большинства развитых западных стран использование электронных процедур торгов ограничивается закупками с объемом финансирования 60-100 тыс. евро и, как правило, не распространяется на закупки строительной продукции [4].
Развитие федеральной контрактной системы в направлении расширения применения процедур электронных торгов требует разработки методического обеспечения их применения в привязке к различным объектам строительства, а значит возникает потребность в разработке наиболее полной и всеохватывающей классификации таких объектов.
Существующая классификация объектов торгов при закупках строительной продукции в соответствии с ФЗ-44 использует как количественные так и качественные критерии. Однако количественные критерии ограничиваются стоимостными параметрами, учитывающими, по существу, один единственный фактор: объем принимаемой подрядчиком ответственности за расходование бюджетных средств. В соответствии с качественными критериями выделяются специфические предметы закупок, такие как, например, реставрационные работы. На наш взгляд применяемая классификация не полностью учитывает особенности различных категорий объектов строительства, а потому не позволяет произвести обоснованный выбор наиболее рационального способа закупок. Указанная проблема может быть решена за счет уточнения существующей классификации объектов торгов с использованием универсального критерия, носящего комплексный характер и учитывающего как количественные, так и качественные характеристики объектов. Это критерий «сложности» объекта. Качественные и количественные параметры, характеризующие уровни сложности, должны учитывать специфику регионов и формироваться (с периодическим пересмотром) Правительством РФ для каждого субъекта или групп субъектов, либо самими субъектами Российской Федерации. По критерию «сложности» объекты могут быть разделены на четыре категории, для каждой из которых применяются разные способы закупок. Вариант классификации, учитывающий специфику Санкт-Петербурга, представлен ниже.
1) Объекты высокого уровня сложности:
- уникальные, инновационные, технически-сложные и особо опасные объекты [2], а также объекты имеющие важное градообразующее значение, независимо от размера НМКЦ.
2) Объекты среднего уровня сложности:
- объекты нового строительства, сооружение которых производится по индивидуальным проектам и НМКЦ которых превышает 100 млн. руб.;
- объекты нового строительства и реконструкции в исторической части города, НМКЦ которых превышает 50 млн. руб.;
- реставрационные работы на объектах исторического и культурного наследия независимо от размера НМКЦ.
3) Объекты низкого уровня сложности:
- работы по строительству и реконструкции объектов стоимостью менее 100 млн. руб.;
- работы, выполняемые по проектам повторного применения независимо от размера НМКЦ.
4) Простые и повторяющиеся работы, к которым относятся работы по капитальному ремонту зданий и сооружений и аналогичные.
Закупка строительной продукции первой категории сложности должна производиться исключительно с использованием процедуры открытого конкурса с ограниченным участием, предусматривающего проведение обязательной предварительной квалификации подрядчиков.
Закупку строительной продукции второй категории сложности предлагается производить с использованием процедуры одной из разновидностей конкурсов с ограниченным участием, предусмотренных ФЗ- 44, то есть также с обязательной предварительной квалификацией подрядчиков.
Закупка строительной продукции третьей категории сложности производится с использованием процедуры «классического» или электронного конкурса с предварительной квалификацией, или без таковой, на усмотрение заказчика.
Закупка строительной продукции четвертой категории сложности производится исключительно с использованием процедуры электронного аукциона.
Предложенная классификация объектов подрядных торгов, основанная на универсальном критерии сложности объекта, облегчает выбор рационального способа определения поставщика при закупках подрядных работ в системе государственного заказа и ограничивает применение электронных закупочных процедур объектами низкого уровня сложности, а также закупками простых и повторяющихся работ, к которым относится строительство по проектам повторного применения и работы по капитальному ремонту здания и сооружений.
Список литературы
1. Государственные закупки: направления развития. Обзор международных практик и анализ ситуации в Российской Федерации / сост. Е. Абрамова, Б. Ткаченко. – Москва: Сектор, 2015. – 124 с.
2. Градостроительный кодекс РФ, N 190 ФЗ. [Электронный ресурс] URL: http://www.zakonrf.info/gradostroitelniy-kodeks/48.1/(дата обращения 10.02.2016).
3. Смирнов Е.Б. Принципы обеспечения конкурентоспособности предложения подрядчика при подготовке к торгам Вестник гражданских инженеров. 2013. № 3 (38).
4. Цапко К.А. Особенности и проблемы государственных закупок в инвестиционно-строительном комплексе // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Том 7, №4 (2015). [Электронный ресурс] URL: http://naukovedenie.ru/PDF/41EVN415.pdf (дата обращения 19.11.2015).
