16 апреля 2017г.
Современное гражданское законодательство устанавливает перечень особых субъектов гражданского права – это Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. В гражданском праве они объединяются в одну категорию - публично-правовые образования. Специфической чертой, отличающей данных субъектов, является наличие у них «особой» власти – публичной, то есть, как отмечал В.Е.Чиркин: «Власти государственной, действующей от имени и в интересах всего общества».[1]
В то же время, являясь носителями публичной власти, публично-правовые образования вступают в сферу гражданско-правовых отношений на равных началах с иными участниками, что соответствует положению ст. 1 ГК РФ,[2] закрепившей равенство всех участников гражданских правоотношений. Это вовсе не означает лишения или ограничения публичной власти описываемых субъектов, речь идет лишь о том, что они не могут воспользоваться своим «привилегированным» правовым статусом, своими более широкими полномочиям с целью принуждения, влияния или умаления частных прав лиц, вступивших с ними в правоотношения.
Гражданский кодекс РФ не признает публично-правовые образования полноценными юридическими лицами, а лишь разрешает использовать в отношении них нормы, которые регулируют положение юридических лиц в гражданских правоотношениях, но до тех пор, пока иное не будет установлено законом или особенностью субъектов публичного права.
Однако, выстраивать отношения с публично-правовыми образованиями не считаясь с их особенностями, целями и задачами, которые перед ними стоят, невозможно, так как это может отразиться на достаточно широком круге заинтересованных лиц, от имени и в интересах которых осуществляется государственная власть, что на практике и привело к поиску таких гражданско-правовых конструкций (организационных, договорных), которые позволяли бы государству вступать в правовоотношения на равных условиях с другими участниками и максимально при этом удовлетворять имеющиеся публичные интересы, не нарушая при этом принципы, закрепленные гражданским законодательством.
В.Ф. Яковлевым была проведена классификация всех договоров, реализуемых в процессе предпринимательской деятельности.[3] Согласно ей, такие договора делятся на три группы: договоры между предпринимателями; договоры между предпринимателями и потребителями, не являющимися предпринимателями; договоры между предпринимателями и публичными образованиями (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями).
Договоры с участием публично-правовых образований выделяются в отдельную группу, поскольку такие договоры обладают в своей совокупности рядом специфических признаков: специальный субъектный состав (одна из сторон - государство), особое нормативное правовое регулирование с преобладанием публично-правовых норм и императивных норм, плановые основания заключения, особые процедуры выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей), контроль за исполнением взятых обязательств, антикоррупционная направленность.
Одной из первых конструкций, обеспечивающих взаимодействие публичных образований и частных лиц, был договор поставки. Данный договор разрабатывался наряду с договором купли-продажи и был предназначен для осуществления закупок для государственных нужд. носивших крупномасштабный и долговременный характер. Благодаря этому договор поставки довольно длительное время существовал как самостоятельный вид гражданского договора, не имеющего, до настоящего времени, аналогов в зарубежном законодательстве.
В дальнейшем, при изменении и усложнении гражданско-правовых отношений, видовые черты договора поставки то приближались, то отдалялись от договора купли-продажи, и на сегодняшний день договор поставки представляет собой один из видов договора купли-продажи. Также выделяются две разновидности этого договора: поставка в предпринимательских целях и поставка товаров для государственных нужд.
Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд (новое наименование было введено 02.02.2006 ФЗ № 19) осуществляется на основе государственного контракта, используемого в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Ст.1 ФЗ от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[4], указано, что государственный контракт – это гражданско-правововой договор, одной из основных целей которого является не только удовлетворение публичных интересов на федеральном, региональном и муниципальном уровне, но и снижение уровня коррупции в сфере госзаказов, избежание нецелевого расходования бюджетных средств. В связи с этим, процесс заключения контракта детально регламентирован действующим законодательством о закупках. В связи с вполне справедливо высказывание Н.Н.Заботиной, отмечающей, что хоть отношения по поставке товаров не являются управленческими, субординационными с властным преобладанием одной стороны над другой, это отнюдь не исключает повышенной ответственности сторон контракта и повышенного контроля государственных органов за отношениями в сфере закупок.[5] Это и не дает возможности сторонам (особенно исполнителю – частному лицу) проявлять в отношениях свою предпринимательскую инициативу, заинтересованность и мотивированность в качественном исполнении своих обязательств.
Обострение экономической обстановки как во всем мире, так и внутри страны, потребовало нового подхода к построению отношений между публично-правовыми образованиями и иными субъектами гражданского права. И вследствие данных требований была разработана концепция государственно - частного партнерство (ГЧП), которая при должном регулировании могла бы быть достойной альтернативой контрактной системе. И действительно, в условиях дефицита бюджетных средств, ГЧП является оптимальным выходом из сложившегося затруднительного положения, поскольку дает возможность частному партнеру не просто оказывать какие-либо услуги публичному образованию (например, строительство, проектирование, реконструкция), но и в дальнейшем использовать объект, созданный в рамках ГЧП в своей деятельности, разумеется, с определенным отчислением денежных средств в бюджет государства.
В 2015г. ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменении в отдельные законодательные акты РФ»[6] был принят парламентом РФ, что дало государству возможность выбора механизма для удовлетворения своих публичных интересов.
Чтобы определить различие между ГЧП и государственным контрактом, следует обратиться к легальному определению первого, из которого вытекает, что ГЧП –это юридический оформленное соглашение о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве), заключенное на определенный срок с целью привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. То есть основной целью такого партнерства выступает не просто удовлетворение публичных интересов, а привлечение дополнительного финансирования от частных лиц, установление более тесного взаимодействия государства с частным сектором.
Существует несколько моделей реализации ГЧП: контрактная, корпоративная и институциональная (обособляются отдельных территорий для осуществления инвестиционной и предпринимательской деятельности).
Корпоративная модель ГЧП подразумевает создание корпораций обладающих специфическим правовым режимом. До 03.07.2016г. в России действовала только одна форма таких корпораций – государственная корпорация. Но далеко не все существующие компании можно было отнести к таким образованием (например, ОАО РЖД). Поэтому для достижения наибольшей эффективности от управления государственным имуществом, переданным в руки частных лиц, появился новый вид юридических лиц – публично-правовая компания (ППК), то есть унитарная некоммерческая организация, созданная РФ, наделенная функциями и полнономочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества. Говорить о результативности данной модели ГЧП пока еще рано, поскольку на сегодняшний день наибольшее распространение в РФ получила контрактная модель партнерства, выраженная в заключении специальных соглашений, например концессий.
Концессии, в какой-то степени являются предшественниками соглашений ГЧП. Их правовой статус регламентирован ФЗ от 21.07.2005 «О концессионных соглашениях»[7] и включает в себя более широкий круг объектов, в отношении которых допускается заключение соглашения, и не ограничивающийся действующим режимом собственности на интересуемый объект. И поскольку институт ГЧП еще мало изучен и недостаточно законодательно регламентирован, использование концессии считается более предпочтительным, как и со стороны государства, так и со стороны предпринимателей. Но, несомненно, у ГЧП, большое будущее, так как этот институт позволяет найти идеальный баланс между публичными и частными интересами в гражданском праве.
В «Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации» (одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 01.10.2009)[8] отмечается, что РФ еще только встала на путь создания частной собственности и рыночной экономики, но по мере своих сил стремится устранить из гражданского законодательства все то, что воплощал в себя прежний планово-административный режим. И если раньше взаимодействие государства с субъектами предпринимательской деятельности, на условиях равенства и свободы, было невозможным, то сегодня, стремление к становлению России, как демократического правового государства, предопределило то многообразие форм экономического поведения субъектов гражданского оборота и необходимость тесного контактирования публичных и частных образований в рамках осуществляемой ими деятельности. Поэтому необходимо повышать эффективность норм о государственно-частном партнерстве, контрактах и концессиях, и учитывая все их специфические особенности, вносить изменения не в действующий ГК РФ, а в те нормативно-правовые акты, которые непосредственно регулируют эти гражданско-правовые институты, для того, чтобы не создавать противоречия и коллизии в правоприменительной практике.
1 Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебное пособие. М.: Юристь, 2000. С.81.
2 См.: Гражданский кодекс РФ по состоянию на 01.05.2016. Части первая, вторая, третья и четвертая. М.: Проспект, 2016.
3 См.: Яковлев В.Ф. Понятие предпринимательского договора в российском праве// Журнал российского права. 2014. №1, С.21.
4 См.: Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
5 См.: Заботина Н.Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: Автореф.дисс.канд.юридических наук. 2006. С.25.
6 См.: Федеральный закон от 13.07.2015 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
7 См.: Федеральный закон от 21.07.2005 «О концессионных соглашениях». [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
8 См.: «Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации» (одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 01.10.2009) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
Список литературы
1.Гражданский кодекс РФ по состоянию на 01.05.2016. Части первая, вторая, третья и четвертая. М.: Проспект, 2016.
2. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
3. Федеральный закон от 13.07.2015 «О государственно-частном партнерстве, муниципально- частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
4. Федеральный закон от 21.07.2005 «О концессионных соглашениях». [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
5. Федеральный закон от 03.07.2016 "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".[Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
5.«Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации» (одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 01.10.2009) [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 09.03.2017).
6. Заботина Н.Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: Автореф.дисс.канд.юридических наук. 2006. 64 с.
7. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебное пособие. М.: Юристь, 2000. 321 с.
8. Яковлев В.Ф. Понятие предпринимательского договора в российском праве// Журнал российского права. 2014. №1. С. 18-23.