31 января 2016г.
В 2004 г. в России начала проводится административная реформа, в результате которой, была принята следующая типология функций органов исполнительной власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг. Функциями по контролю и надзору, согласно указу Президента РФ 2004 г. были наделены федеральные службы[5]. Однако при реформировании органов исполнительной власти в части совершенствования контрольной деятельности не были приняты во внимание мнения и рекомендации ученых и практиков относительно различий в терминах «контроль» и «надзор»[9, с. 55].
Следует отметить следующие различия контроля и надзора. Так контролирующие органы вправе вмешиваться в оперативно хозяйственную деятельность контролируемого объекта, а должностные лица этих органов вправе сами привлекать к ответственности правонарушителей. При осуществлении надзора не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного субъекта, а должностные лица надзорных органов не вправе сами непосредственно применять меры взыскания за нарушения законности[9, с. 56]. То есть это есть различные виды деятельности, которые существуют самостоятельно и объединять их в рамках одного органа как минимум не корректно.
Между тем в 2004 г. Федеральная служба судебных приставов РФ (далее – ФССП) на законодательном уровне такими функциями так и не была наделена [6]. Хотя законодательство об исполнительном производстве и о судебных приставах такие функции ФССП предоставляло [1,2]. Так, судебные приставы-исполнители наделялись правом проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников и ведения финансовой документации по исполнению указанных документов, а также контролировать исполнение исполнительных документов, направленных в банк или иную кредитную организацию. Неисполнение требований, содержащихся в исполнительном документе о взыскании денежных средств с должника, банком или иной кредитной организацией, осуществляющими обслуживание счетов должника, в случае предъявления им исполнительного документа при наличии денежных средств на счетах должника являлось основанием для наложения судом на указанные банк или иную кредитную организацию штрафа в размере 50 процентов от суммы, подлежащей взысканию. Однако отсутствие законодательно закрепленных контрольно-надзорных полномочий затрудняло осуществление административной практики.
В 2007 г., после очередной реформы исполнительного производства в КоАП РФ были введены ст.ст. 17.14 и 17.15 («Нарушение законодательства об исполнительном производстве» и «Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера»)[3,4]. Причем по ч. 1 и 3 ст. 17.14 и ст.17.15 производство осуществляется должностными лицами ФССП РФ. Ч. 2 ст. 17.15 КоАП РФ устанавливала ответственность банков и иных кредитных организаций за Неисполнение содержащегося в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств с должника. Однако по этой части судебные приставы- исполнители имеют право только составлять протокол, рассмотрение же дела осуществляется судом.
21 апреля 2008 г. после издания указа Президента РФ о внесении изменений в Положение о службе судебных приставов ФССП был придан статус контрольно-надзорного органа [7]. Это привело к расширению полномочий судебного пристава-исполнителя, в частности, в вопросах административной практики. Должностные лица ФССП были наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4 (Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)), ч. 1 ст. 19.5 (Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)), ст. 19.6 (Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения), ст. 19.7 (Непредставление сведений (информации)) КоАП РФ. Также на Службу возлагалось осуществление межведомственной координации деятельности органов и организаций, исполняющих требования судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также обеспечение в пределах своей компетенции защиты персональных данных.
По сути, с приданием ФССП РФ статуса контрольно-надзорного органа произошло ее полное оформление как федерального органа государственной власти в форме федеральной службы и тем самым логически, в рамках административной реформы заканчивалось реформирование органов принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов.
Статьи гл. 19 КоАП стали применяться ФССП с 2009 г. Однако, по мнению правоприменителя, наделение судебных приставов функцией государственного контроля осуществлено без учета положений ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 г. и КоАП РФ. Это повлекло конкуренцию норм – ст.ст. 17.8, 17.14, 17.15 с ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5 и со ст. 19.7 КоАП РФ[8, с. 23]. Квалификация административных правонарушений осложняется возможным неоднозначным определением признаков объективной стороны состава правонарушения. К примеру, в случае воспрепятствования деятельности должностных лиц ФССП России могут быть применены нормы ст. 17.8, 19.4 или 17.14 КоАП РФ.
Довольно часто судебные приставы-исполнители применяли положения гл. 19, тогда как целесообразнее было бы использовать статьи гл. 17 КоАП РФ[8, с. 25]. Использование положений гл. 19 КоАП РФ в исполнительном производстве усложняется необходимостью обращения в суд, тогда как по ч. 1 и 3 ст. 17.14 постановления могут выноситься непосредственно должностными лицами ФССП РФ, к тому же ст. 17.14 устанавливает более жесткие меры наказания.
Список литературы
1. ФЗ «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
2. ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
3. ФЗ «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 г.// СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.
4. ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 2 октября 2007 г.// СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4845.
5. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
6. Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» от 13 октября 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4111.
7. Указ Президента РФ от 21 апреля 2008 г. «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе судебных приставов, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1316»// СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1815.
8. Воронов Е.Н. Особенности применения административной ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве// Известия Юго-Западного государственного университета. Серия история и право. 2012. № 1. Ч. 2. С. 22-27.
9. Контроль в современной России: вопросы теории и практики правового регулирования: монография/ авт. Беляев В.П., Брежнев О.В., Лагутин И.Б., Хорошильцев А.И. М.: Юрлитинформ, 2013. 312 с.
