25 сентября 2016г.
Российская Федерация занимает одну из ключевых позиций на мировом рынке минерального сырья. Практически все известные на Земле полезные ископаемые в том или ином количестве встречаются и в России; по запасам и добыче многих из них наша страна входит в число мировых лидеров.
В современных реалиях добыча и переработка минерального сырья является фундаментом российской экономики, при этом доля продукции минерально-сырьевого комплекса в российском экспорте составляет около 90%. Крайне остро стоит проблема рационального недропользования. Сильному негативному воздействию при осуществлении деятельности, связанной с эксплуатацией минерально-сырьевых ресурсов, подвергается и окружающая среда.
Несомненно, одной из основных проблем правового регулирования в указанной сфере является реализация права пользования недрами.
Основополагающим в данном вопросе является тот факт, что согласно ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах27» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, только Государство, реализуя свое исключительное право, может предоставить недра в пользование.
В соответствии со статьей 6 Закона «О недрах» недра могут предоставляться в пользование для геологического изучения (в том числе регионального геологического изучения); разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых геологических объектов; сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Таким образом, в законодательстве о недрах содержится закрытый перечень видов недропользования.
Пользователями недр могут являться субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами (ст.9 Закона «О недрах»).
Участки недр предоставляются в пользование как на определенный срок, так и без ограничения такового (ст. 10 Закона «О недрах»).
Статьей 10.1 Закона «О недрах» установлены следующие основания возникновения права пользования участками недр:
1. Решение Правительства Российской Федерации;
2. Решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа;
27 СЗ РФ. 1995.№ 10. Ст. 823.
3. Решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации
4. Решение конкурсной или аукционной комиссии;
5. Решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом;
6. Принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
7. Переход права пользования участками недр;
8. Вступившее в силу соглашение о разделе продукции;
9. Государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр.
Таким образом, в законодательстве содержится закрытый перечень оснований возникновения права недропользования.
Предоставление недр в пользование на территории Российской Федерации оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.
Согласно ст. 11 Закона «О недрах» лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.
Отметим, что нарушение условий лицензии либо осуществление недропользования без лицензии является одним из самых распространённых нарушений законодательства о недрах28.
Например, природоохранной прокуратурой с привлечением специалистов управления Росприроднадзора по Амурской области проведена проверка исполнения требований законодательства о недрах при добыче россыпного золота ООО «Горизонт».
Установлено, что ООО «Горизонт» является владельцем лицензии на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи россыпного золота в долинах ручьев Сивагли, Эвенк. Участок недр расположен в Тындинском районе. Вместе с тем ООО «Горизонт» осуществляло добычу россыпного золота с нарушением лицензионного соглашения к лицензии.
Так был превышен ежегодный уровень добычи рассыпного золота в четыре раза, тем самым допущено отступление от согласованного технического проекта, разработка месторождения полезных ископаемых велась без разрешительной документации в сфере экологии (решение на право пользования водным объектом, разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух).
По этому факту Амурский межрайонный природоохранный прокурор в отношении ООО «Горизонт» возбудил дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.3 КоАП (Пользование недрами с нарушением условий лицензии на пользование недрами), в результате наложен штраф в размере 300 тыс. руб. В адрес генерального директора ООО «Горизонт» внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено, нарушения устранены.
Амурской межрайонной природоохранной прокуратурой было установлено, что ООО «Амурский мостовик» заключил с ГКУ управление автомобильных дорог Амурской области «Амурупрадор» государственный контракт. На основании государственного контракта ООО «Амурский мостовик» выполняет работы по реконструкции автомобильной дороги «Благовещенск – Свободный», км 46 - км 47.
Установлено, что при реконструкции полотна автомобильной дороги, ООО использует песок. Добыча песка осуществляется в песчаном карьере, расположенном на 46-м км автодороги «Благовещенск – Свободный». При этом в нарушение Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» добыча полезных ископаемых велась без лицензии на право пользования недрами.
28 См. подробнее: Куделькин Н.С. Административная ответственность за экологические правонарушения в сфере недропользования. Аграрное и земельное право. 2014. № 6 (114). С. 79-86.
По этому факту Амурский межрайонный природоохранный прокурор в отношении ООО «Амурский мостовик» возбудил дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.3 КоАП, которое рассмотрено, наложен штраф в сумме 950 тыс. руб 29.
Особое значение для охраны окружающей среды и недр имеет их рациональное использование. Данному вопросу посвящен Раздел III Закона «О недрах». Основные требования по рациональному использованию и охране недр содержатся в ст. 23 Закона «О недрах», в их числе: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении отходов I - V классов опасности, сбросе сточных вод, размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд и т.д. В случае несоблюдения указанных предписаний право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством30.
Отметим, что право пользования недрами является одним из крупнейших институтов отрасли, практически полностью состоящим из норм публичного права, установление же в горном законодательстве ограничений по применению норм гражданского права обусловлено огромным значением недр для страны и граждан и выражается в закреплении на законодательном уровне публичного интереса. Так ч. 1 ст. 9 Конституции РФ гласит, что «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В части 2. ст. 36 Конституции РФ закреплено: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц»31.
Таким образом, недра передаются в пользование на особых условиях с соблюдением определенных требований и ограничений, направленных на обеспечение охраны, рационального использования данного природного объекта, а также безопасности Страны и граждан.
29 См.: Абросимов А.А., Кислов И.Ю. Надзор за исполнением законодательства о недропользовании // Законность. 2016. № 3. С. 12 - 15.
30 См. подробнее: Куделькин Н.С. Ограничение пользования недрами как публично-правовой инструмент охраны природы. В сборнике: Основные проблемы и тенденции развития в современной юриспруденции Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. 2015. С. 70-73.
31 См. подробнее: Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России. М.: Проспект, 2015. С. 261- 281.
Список законодательных и иных нормативных актов
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. № 237.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995.№ 10. Ст. 823.
Список литературы
1. Абросимов А.А., Кислов И.Ю. Надзор за исполнением законодательства о недропользовании // Законность. 2016. № 3. С. 12 - 15.
2. Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России. М.: Проспект,2015. – 328 с.
3. Куделькин Н.С. Административная ответственность за экологические правонарушения в сфере недропользования. Аграрное и земельное право. 2014. № 6 (114). С. 79-86.
4. Куделькин Н.С. Ограничение пользования недрами как публично-правовой инструмент охраны природы. В сборнике: Основные проблемы и тенденции развития в современной юриспруденции Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. 2015. С. 70-73.
