15 октября 2017г.
Проведение таможенного контроля является наиболее чувствительной для участников внешнеэкономической деятельности (далее – ВЭД) сферой соприкосновения с таможенными органами. От прозрачности, быстроты его проведения, качества правового регулирования во многом зависит снижение административной нагрузки на бизнес, а значит, повышение интенсивности внешнеэкономической деятельности, удовлетворенность участников ВЭД работой таможенных органов.
Эффективное осуществление таможенного контроля, соблюдение законности, и прежде всего, прав и законных интересов участников ВЭД возможно только в условиях его четкой и полной правовой регламентации. Следует обратить внимание, что ФТС России (теперь Минфином России) не принято ни одного административного регламента, направленного на детализацию и конкретизацию порядка реализации форм и видов таможенного контроля. Между тем именно институт административных регламентов направлен на упорядочивание контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, повышение открытости и прозрачности данной деятельности, и, в конечном счете, призван обеспечивать соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении контрольно-надзорных мероприятий [10, с. 52].
К сожалению, практика показывает, что количество судебных споров, связанных с проведением таможенного контроля, не только не уменьшается, а, напротив, имеет тенденцию к увеличению.
Лидирующие позиции в них занимает контроль таможенной стоимости и классификационного кода товаров, который участники ВЭД уже не одно десятилетие относят к «сумеречной зоне» деятельности таможенных органов РФ. Правоприменительная практика показывает, что не менее непонятной и непредсказуемой для них стала активно используемая таможенными органами система управления рисками (СУР), выступающая базовым принципом организации таможенного контроля. Безусловно, СУР является эффективным и действенным механизмом организации таможенного контроля, широко применяемой в мировой практики проведения различных видов государственного контроля [8, с. 40]. Согласно ст. 128 ТК ТС целями применения СУР являются: 1) обеспечение в пределах компетенции таможенных органов мер по защите национальной (государственной) безопасности, жизни и здоровья человека, охране окружающей среды; 2) сосредоточение внимания на областях повышенного риска и обеспечение более эффективного использования имеющихся в распоряжении ресурсов; 3) выявление, прогнозирование и предотвращение нарушений таможенного законодательства таможенного союза и (или) законодательства государств - членов таможенного союза; 4) ускорение проведения таможенных операций при перемещении товаров через таможенную границу [7].
Согласно данным ФТС России, в результате применения СУР таможенными органами в 2016 году дополнительно взыскано более 24 млрд. рублей, что на 32% больше, чем в 2015 году (более 18 млрд. рублей), возбуждено 33 518 дел об административных правонарушениях и 606 уголовных дел, принято 31 190 решений об отказе в выпуске товаров и 11 281 решение о запрете к ввозу/вывозу товаров [1]. Между тем эффективность ее применения определяется надлежащей правовой основой проведения. Не оспаривая значимость и результативность применения СУР при осуществлении таможенного контроля, хотелось бы обратить внимание на имеющие место недостатки.
ТК ТС содержит главу 18, в которой раскрывается правовой механизм применения СУР. Между тем СУР регламентируется не только на наднациональном уровне таможенного регулирования. Согласно пункту 3 ст. 130 ТК ТС порядок сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками устанавливается законодательством государств - членов таможенного союза. На национальный уровень отнесено определение стратегии и тактики применения СУР (п. 1 ст. 128 ТК ТС). В Российской Федерации данный блок вопросов урегулирован приказом ФТС России [3]. Однако наряду с данным документом, ФТС России принято более десятка иных нормативных правовых актов по применению СУР. При этом данные документы, несмотря на то, что напрямую затрагивают права и законные интересы участников ВЭД, в большинстве случаев не проходят регистрацию в Минюсте России, официально не опубликовываются. Ориентированные на внутриведомственную деятельность, указанные документы не прописывают права и обязанности участников ВЭД, в результате чего СУР для последних является далеко не прозрачным и ясным инструментом таможенного контроля.
Между тем количество применяемых таможенными органами профилей риска только возрастает. Так, согласно официальной информации ФТС России по итогам реализации СУР в 2016 году утверждено и актуализировано 38 203 профиля рисков, из них 654 – общероссийских, 3 440 – региональных и зональных, 4 109 – целевых (в 2015 году утверждено 35 140 профилей рисков, из них 445 общероссийских, 3 761 региональных и зональных, 30 934 целевых) [1]. Возникает вопрос, а приводит ли увеличение количества профилей риска к снижению избыточного государственного контроля, улучшению взаимоотношений между участниками ВЭД и таможенными органами, или, напротив, способствует повышению плотности таможенного контроля и увеличению таможенных споров?
Анализ судебно-арбитражной практики показывает, что зачастую предметом таможенных споров, связанных с проведением таможенного контроля, является именно «срабатывание» в процессе таможенного декларирования профилей риска. В большинстве случаев данные споры рассматриваются не в пользу участников ВЭД. При этом практически отсутствует практика, связанная с реализацией предусмотренного ст. 24 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» института ведомственного контроля, что в условиях обилия и разнообразия профилей риска становится вполне закономерным явлением [9, с. 27].
Как следует из норм ТК ТС, содержание установленных профилей и индикаторов риска предназначено для использования таможенными органами, является конфиденциальной информацией и не подлежит разглашению другим лицам, за исключением случаев, установленных законодательством РФ. Такая степень закрытости и непрозрачности СУР делает довольно малоперспективным не только ведомственное, но и судебное обжалование участниками ВЭД принимаемых (совершаемых) в рамках СУР решений, действий таможенных органов и их должностных лиц. Декларант не обладает информацией о том, какие сведения вызвали срабатывание профиля риска, что не позволяет ему оценить правомерность решения таможенного органа, поэтому защита своих интересов у декларанта практически отсутствует.
Хотелось бы отметить тот факт, что СУР является не только механизмом повышения эффективности государственного контроля и надзора, но и, как справедливо отмечает А.В. Мартынов, необходимым условием снижения давления на бизнес [2, с. 23]. В тоже время правоприменительная практика показывает, что в сфере таможенного дела реализация СУР не всегда упрощает проведение таможенного контроля, а, напротив, зачастую способствует появлению в процессе таможенного декларирования непредвиденных и непонятных для участников ВЭД сложностей, которые не только не приводят к облегчению и ускорению проведения таможенных операций, но и может влечь для них неоправданные расходы. К примеру, в отношении перевозчика, осуществлявшего международную перевозку товаров, таможенным органом принято решение о необходимости проведения таможенного досмотра с полной выгрузкой и взвешиванием товаров и транспортных средств. С этой целью перевозчиком был заключен договор с организацией на выполнение работ по погрузке и загрузке грузов, предусматривающий оплату в сумме 57 250 тыс. руб. В результате проведения таможенного досмотра каких-либо нарушений в действиях перевозчика выявлено не было. Перевозчик обжаловал решение таможенного органа о проведении таможенного досмотра в арбитражный суд, потребовав взыскать с ФТС России причиненные ему убытки. Арбитражные суды отказали в удовлетворении требований, аргументировав тем, что таможенным органом было выявлено два профиля риска – общероссийский и региональный, порядок применения которых нарушен не был [4;5]. Стоит предположить, что ознакомление перевозчика с содержанием данных профилей рисков, указывающих на вероятность нарушения таможенного законодательства, позволило бы ему представить дополнительные документы и сведения и возможно избежать 100% таможенного досмотра, проведение которого повлекло для него материальный ущерб.
Следует добавить, что, несмотря на обилие нормативных правовых актов по СУР, до сих пор не отработана до конца правовая сторона его реализации, в частности, не определена правовая природа профилей риска, нет легального обоснования содержательной части его элементов [12, с.34]. В связи с этим видится очевидным, что приоритетным направлением совершенствования таможенного контроля является создание прозрачного, открытого, понятного и юридически четкого механизма применения СУР. При этом требуется, на наш взгляд, установить определённую степень открытости информации при работе с профилями и индикаторами риска, предоставив возможность получать участникам таможенного декларирования содержащиеся в профилях риска сведения в объеме, который позволит участникам ВЭД защитить права и законные интересы, в том числе оспорить их применение.
Список литературы
1. Ежегодный сборник «Таможенная служба Российской Федерации в 2016 году» // http://www.customs.ru/index2.php?id=7995&Itemid=1845&option=com_content&view=article.
2. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. С. 22-27.
3. Приказ ФТС России от 18.08.2015 № 1677 «Об утверждении стратегии и тактики применения системы управления рисками, порядка сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками (за исключением рисков в области ветеринарии, санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения карантина растений)» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 8. 22.02.2016.
4. Постановление Тринадцатого ААС от 28 февраля 2017 г. №13АП-34982016 по делу № А56- 651742016 // СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 июня 2017 г. по делу № А56- 651742016// СПС «КонсультантПлюс».
6. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года № 17) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.
7. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (Приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза) // http://www.eaeunion.org
8. Трунина Е.В. Таможенный контроль: теория, проблемы, практика // Таможенное дело. 2008. № 3. С. 37-41.
9. Трунина Е.В. Ведомственный контроль деятельности таможенных органов Российской Федерации: проблемы правоприменения и судебная практика // Вестник арбитражной практики. 2013. № 1. С. 25-33.
10. Трунина Е.В. Административные регламенты в области таможенного дела: вопросы методологии // Право и экономика. 2013. № 12 (310). С. 50-57.
11. Федеральный закон РФ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 48. Ст. 6252.
12. Шохин С.О. Проблема научного осмысления таможенных правоотношений // Таможенное дело. 2014. № 3. С. 34-37.
